III SAB/Wr 923/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, Sędziowie: sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi: D. R. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenie na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do wydania aktu administracyjnego; IV. przyznaje od Wojewody D.na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: [...]zł ([...]złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę [...]zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi D.R. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ) w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] lipca 2018 r. Wojewoda L. wydał wobec Strony decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w Polsce. Przyczyną umorzenia postępowania, było stwierdzenie przeszkody do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy a mianowicie, z uwagi na okoliczność, że proponowana Stronie praca ma charakter pracy sezonowej. Zgodnie z art. 116 pkt 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.), cudzoziemcowi odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, gdy przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy, o której mowa w art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach ryku pracy (praca sezonowa). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]. W dniu 13 listopada 2018 r., Strona zwróciła się do Wojewody D. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 13 maja 2019 r. (wpływ 15.05.2019 r.) Strona złożyła ponaglenie na bezczynność Organu w sprawie i wniosła o wyznaczenie dodatkowego dwudziestodniowego terminu na załatwienie sprawy; stwierdzenie, że Organ dopuścił się niezałatwienia sprawy w terminie i bezczynności z rażącym naruszeniem przepisów prawa oraz o wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości i bezczynności a także podjęcia kroków zapobiegających przewlekłości lub bezczynności w przyszłości. W uzasadnieniu wskazano, że Organ pomimo otrzymania wniosku nie zakończył sprawy, ani nie poinformował Strony o zwłoce w jej załatwieniu. Nie wskazał ponadto nowego terminu rozpoznania sprawy. W dniu 23 maja 2019 r., do Organu wpłynęło pismo pełnomocnika Strony z informacją o zmianie miejsca zamieszkania cudzoziemca (województwo L.) wraz z wnioskiem o przekazanie sprawy do Wojewody L. W dniu 23 maja 2019 r. do Organu wpłynęła również skarga Strony z dnia 21.05.2019 r. na bezczynność Wojewody D. kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem Organu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zawiadomieniem z 28 maja 2019 r. Wojewoda D., wobec informacji o zmianie miejsca zamieszkania Strony, przekazał sprawę, ponaglenie i skargę zgodnie z właściwością Wojewodzie L. Wojewoda L. przekazał skargę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Postanowieniem z 3 lipca 2019 r. Wojewoda L. postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o udzielenie Stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Postanowieniem z 6 sierpnia 2019 r. WSA w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził swoją niewłaściwość w sprawie i przekazał sprawę do rozpoznania WSA we Wrocławiu, jako sądowi miejscowo właściwemu. W skardze z 21 maja 2019 r. na bezczynność Wojewody D. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czterech dni od daty doręczenia akt organowi, 2) orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w wysokości połowy kwoty wskazanej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ewentualnie wymierzenie Organowi grzywny w maksymalnej wysokości na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § n6 p.p.s.a. 4) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że pomimo złożenia wniosku, w sprawie nie podjęto żadnych czynności zmierzających do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ nie załatwił sprawy w terminach przewidzianych prawem, ani nie zawiadomił Strony o zwłoce w jej rozpoznaniu. Nie wskazał również nowego terminu rozpoznania sprawy. Uzasadniając wniosek o zasądzenie od Organu sumy pieniężnej Skarżący podniósł, że wielomiesięczne oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy tj. uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy celem wykonywania pracy powoduje, że Strona traci dochody, które mogłaby uzyskać posiadając zezwolenie. Skarżący dodał, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Powyższego nie mogą usprawiedliwiać trudności kadrowe Organu i zmiany organizacyjne. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w sprawie wbrew twierdzeniom Skarżącego nie miało miejsca kilkunastomiesięczne opóźnienie w rozpoznaniu sprawy. Wojewoda D. podkreślił, że wobec informacji o zmianie miejsca zamieszkania przez Skarżącego, sprawa – wraz z aktami sprawy - została przekazana według właściwości Wojewodzie L. Organ wskazał także, że w chwili wniesienia skargi na bezczynność nie dysponował aktami administracyjnymi sprawy. Zdaniem Wojewody D., zarzuty skargi były bezzasadne, zaś Strona nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Sposób prowadzenia sprawy przez Organ nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest wynikiem prowadzenia ogromnej ilości spraw z wniosków składanych przez cudzoziemców, odpływem kadry merytorycznej i niemożnością szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wobec powyższego, pomimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy, nie sposób przyjąć, iż miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ zakwestionował ponadto zasadność żądania zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz Skarżącego. W ocenie Wojewody D. Skarżący nie uzasadnił istnienia i rozmiaru krzywdy, która stanowiłaby podstawę uwzględnienia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony, przy czym bezczynność ta miała charakter rażący. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Ponadto tut. Sąd jest związany postanowieniem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 sierpnia 2019 r. o sygn.. akt II SAB/Go 155/19, którym przekazano niniejsza sprawę do rozpoznania, zgodnie z właściwością miejscową Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu (art. 59 § 2 p.p.s.a.). Stronami sporu jest Wojewoda D. oraz Skarżący. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", czyni to natomiast Kodeks postępowania administracyjnego w art. 37 § 1 pkt 1 tej ustawy. W świetle przepisu art. 37 § 1 k.p.a. przyjmuje się, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie je podjął, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu. Z akt sprawy wynika, że po złożeniu przez Stronę wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 13 listopada 2018 r., Organ nie podjął żadnej czynności aż do dnia 28 maja 2019 r. to jest do dnia wydania zawiadomienia o przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością. Pierwszą w sprawie czynność Organ podjął więc wskutek wniesienia ponaglenia i wniosku o przekazanie sprawy do Wojewody L. Bezsprzecznie zatem Organ nie załatwił sprawy w terminie. Procedowanie Wojewody D. wyczerpuje zatem znamiona bezczynności określone w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. W judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane wyżej wywody, zdaniem Sądu – stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem powoływanych wcześniej przepisów k.p.a. Należało bowiem wziąć pod uwagę fakt, że Organ przez okres ponad sześciu miesięcy nie uczynił nic, celem zbadania sprawy z wniosku Strony. Nie zawiadomił Jej również o zwłoce w rozpoznaniu sprawy i nie wyznaczył nowego terminu jej załatwienia. Został niejako zmuszony do jakiejkolwiek reakcji dopiero przez Skarżącego ponagleniem oraz wnioskiem o przekazanie sprawy zgodnie z właściwością i w tym (koniecznością wymuszenia przez Stronę na Organie jakiejkolwiek reakcji na wniosek) Sąd upatruje rażący charakter bezczynności Organu. Dodatkowo, w ocenie Sądu, trudności kadrowe oraz znacząca liczba wpływających spraw nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność. Zadaniem Organu jest takie zorganizowanie pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do jego kompetencji Organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Wojewoda D. naruszył obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Tymczasem Wojewoda D., przesłał skargę dotyczącą jego własnej bezczynności, wraz z aktami administracyjnymi sprawy, do Wojewody L. zamiast dochować 30-dniowego terminu wynikającego z ww. przytoczonego przepisu p.p.s.a. i przesłać skargę wraz z aktami sprawy do Sądu. Takie postępowanie należy ocenić jako naganne, naruszające przepisy oraz opóźniające realizację prawa Strony do sądu. Dodatkowo wbrew twierdzeniu Organu, w momencie wniesienia skargi Sąd zauważa, że dysponował On aktami administracyjnymi sprawy w dniu wpływu skargi. Na skardze widnieje prezentata z datą wpływu do Organu - 23 maja 2019 r., a pismo (zawiadomienie) o przekazaniu akt Wojewodzie L. zostało wydane 28 maja 2019 r. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. Z uwagi na okoliczność, iż Wojewoda D. stał się organem niewłaściwym w sprawie z wniosku Strony, Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do wydania aktu administracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych). Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).