III SAB/Wr 930/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak Nowakowska Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 300 (trzysta) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. O., obywatel U. (dalej: strona, Skarżący) złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku, złożonego 4 kwietnia 2019 r. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy, o stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku oraz o przyznanie kwoty 15 000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Argumentował, że od momentu złożenia wniosku minęły prawie 4 miesiące, a organ nie powziął żadnych czynności w sprawie, w tym przede wszystkim nie poinformował strony o wszczęciu postępowania, a także o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie. Takie postępowanie organu uznał za naruszenie art. 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, że 30 lipca 2019 r. przesłał do Wojewody ponaglenie na niezałatwienie sprawy i bezczynność. Skarżący przedstawił dalej rozumienie przewlekłości postępowania w tym, gdy ma ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Co do żądania przyznania sumy pieniężnej uzasadniał, że będzie ona stanowić sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością. Argumentował, że organ nie podejmuje żadnych realnych czynności, by polepszyć sytuację organizacyjno-kadrową i jawnie lekceważy cudzoziemców. Organ, wedle strony, przez długi czas całkowicie ją ignorował i nie podejmował żadnych czynności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 §1 i § 2 p.p.s.a. a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wskazał, że w dniu złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na wykonywanie pracy, tj. w dniu 4 kwietnia 2019 r. organ poinformował stronę o wszczęciu postepowania w sprawie i przewidywanym terminie jego zakończenia., który określił na dzień 4 października 2019 r. W dniu 1 sierpnia 2019 r. wpłynęły do organu trzy pisma Skarżącego: pismo pełnomocnika Skarżącego z 29 lipca 2019 r. o umożliwienie wglądu w akta sprawy, wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku, o udzielenie informacji na temat prowadzonego postępowania, przyspieszenie postępowania i wskazanie inspektora prowadzącego sprawę; ponaglenie z 30 lipca 2019 r. oraz skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania z 31 lipca 2019 r. Dalej organ wskazał, że 28 sierpnia 2019 r., działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wystąpił do odpowiednich organów o przekazanie informacji o cudzoziemcu. W tym samym dniu poinformował Skarżącego o nowym terminie zakończenia postepowania wyznaczając go na dzień 4 listopada 2019 r. w uzasadnieniu powołując się na konieczność uzyskania informacji w trybie ww. ustawy o cudzoziemcach. Wskazując na taki przebieg postępowania Wojewoda argumentował, że Skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia przed złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wskazał, że do dnia wniesienia skargi Skarżący nie wniósł ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2296: dalej k.p.a.). W tym zakresie uzasadniał, że ponaglenie zostało złożone w tym samym dniu co skarga do WSA, zatem złożenie ponaglenia należy uznać za czynność pozorną. Organ, ani organ wyższego stopnia nie miał możliwości zapoznać z ponagleniem przed złożeniem skargi, a tym bardziej ustosunkować się do niego. Z tej przyczyny Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi. Z ostrożności procesowej wniósł też o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek wskazał, ze strona została poinformowana o wszczęciu postępowania (w tym samym dniu, kutym złożono wniosek) oraz o przyczynach przedłużenia terminu do jego załatwienia. Ponadto wyjaśnił, że skarga została sporządzona w chwili, gdy opóźnienie w sprawie wynosiło niepełne 2 miesiące liczone od momentu upływu ustawowego czasu przewidzianego na prowadzenie postępowania. Nie sposób zatem uznać, wedle organu, że czas prowadzenia postepowania jest przewlekłością z rażącym naruszeniem prawa. Jest to nieznaczna przewlekłość, uzasadniona i usprawiedliwiona szczególnymi okolicznościami. Zdaniem Wojewody podjął on w sprawie czynności zgodnie z art. 36 k.p.a. W dalszej kolejności powołał się na trudną sytuację Urzędu z uwagi na wpływającą ilość wniosków oraz fluktuację kadry pracowniczej, która ma wpływ na tempo procedowania spraw. Sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 Kodeksu postepowania administracyjnego nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, lecz jest wynikiem ilości wniosków oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Podkreślił, że sprawy te są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków. Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej na rzecz Skarżącego – w przypadku uwzględnienia skargi – Wojewoda podkreślił, że zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzonego przewlekłego prowadzenia postepowania, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wymagane jest przy tym, by strona wykazała, że zaistniały przyczyny przyznania takiej sumy, z uwzględnieniem nie tylko faktu powstałej po stronie organu zwłoki, ale także istnienia i rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy. Wedle Wojewody zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego. W ocenie wniosek Skarżącego jest w tej mierze bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W opinii Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Wojewody, jakoby Strona nie wyczerpała trybu zaskarżenia. Z akt wynika, że strona ponaglenie złożyła. Wbrew twierdzeniu organu należało skargę na przewlekłość jego postępowania uznać za dopuszczalną, albowiem zachodzą wszelkie przesłanki do uznania obligatoryjnego trybu zaskarżenia za wyczerpany, ponaglenie zostało wniesione. Przesłanką warunkującą nadanie skardze biegu w razie przewlekłości organu jest wyłącznie wniesienie przez stronę ponaglenia, co wynika z unormowania art. 52 § 1 i 2 oraz 53 § 2 b p.p.s.a. oraz art. 37 k.p.a. Tak więc obecnie Sąd ma możliwość merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłość. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy zatem sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek Skarżącego z 4 kwietnia 2019 r. jest załatwiany zbyt długo. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że rzeczywiście Wojewoda pierwszą czynność w sprawie wykonał tego samego dnia, tj. 4 kwietnia 2019 r. informując o wszczęciu postepowania z wniosku Skarżącego i wyznaczył od razu nowy termin zakończenia postepowania wyznaczając go na 4 października 2019 r. Kolejne czynności wykonał dopiero po wniesieniu skargi. W dniu 28 sierpnia 2019 r. dopiero bowiem przesłał wniosek o udzielenie informacji w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i oczekiwaniem na odpowiedź w tym względzie uzasadnił pismo informujące Skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia wniosku (4 listopada 2019 r.). Dodatkowo, z akt sprawy wynika, że w dniu 29 sierpnia 2019 r. Wojewoda, przesyłając ponaglenie właściwemu organowi do rozpoznania, uznał ponaglenie Skarżącego za zasadne. Podkreślić trzeba, że organ pierwszą czynność w sprawie podjął co prawda już w dniu wpływu wniosku, jednak nie miała ona żadnego przełożenia na fakty. Dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłość, organ podjął rzeczywiste działania i zwrócił się o informacje o cudzoziemcu. Z przebiegu postępowania wynika, że organ do dnia wniesienia skargi, czyli w ciągu 4 miesięcy od złożenia wniosku podjął jedną czynność. Postępowanie Wojewody niewątpliwie kłóci się z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu (art. 12 k.p.a.) W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ nie dochował staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu wnioskowanego postępowania. Z akt wynika, że Wojewoda nie dochował przewidzianych prawem terminów, a przekroczenie czasu trwania postępowania nie miało żadnego uzasadnienia. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie, Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji - art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej wadliwość jego prowadzenia, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się Skarżący (strona postępowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Argumentacja organu o nieznacznym opóźnieniu nie zasługuje na uwzględnienie w kontekście ustaleń w sprawie. Jednocześnie Sąd zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.