III SAB/Wr 931/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak Nowakowska Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3 000 (trzy tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. S., obywatelka U. (dalej: strona, Skarżąca) złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jej wniosku, złożonego 10 listopada 2017 r. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3, art. 8 § 1, art. 9 w zw. z art. 36 § 1 i 2 oraz art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) przez prowadzenie postepowania w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, podważający zaufanie do organów administracji publicznej przez niedotrzymanie wyznaczonego terminu do załatwienia sprawy i niepoinformowanie o przyczynach zwłoki oraz przez odebranie stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła też o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania sadowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca uzasadniała, że niewydanie rozstrzygnięcia w terminie art. 36 § 3 k.p.a. i prowadzenie sprawy przez okres ponad 18 miesięcy prowadzi do wniosku, że jest ono przewlekłe, a przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Strona wskazała na naganna praktykę organu w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców, stojącą w sprzeczności z naczelnymi zasadami postepowania administracyjnego. Zarówno kontakt osobisty, jak i telefoniczny z inspektorem prowadzącym sprawę jest praktycznie niemożliwy, a w punkcie informacyjnym nie są udzielane informacje o statusie sprawy. Skarżąca w czasie oczekiwania na decyzję organu pozbawiona jest możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt czasowy, np. wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskiwania wizy. Wpływa to na życie codzienne strony, jako że nie może swobodnie wrócić do kraju ojczystego w celu odwiedzenia rodziny w okresie świątecznym. Zdaniem strony, tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Co do przyznania sumy pieniężnej Skarżąca wskazała, że będzie ona stanowić formę rekompensaty. Jest to uzasadnione również faktem, że czasie oczekiwania na decyzje organu zmianie uległ podmiot powierzający pracę stronie i Skarżąca musiała podjąć dodatkowe kroki w celu legalizacji pobytu i pracy utrudnia to normalne funkcjonowanie skarżącej, wpływa negatywnie na jej sytuację osobistą i rodzinną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że pismem z 13 lipca 2018 r. wezwał stronę do uzupełnienie braków formalnych wniosku. Braki te Skarżąca uzupełniła w dniu 20 lipca 2018 r. Następnie, w dniu 4 lipca 2019 r. przedłożono do akt sprawy dokumenty celem uzupełnienia materiału dowodowego. Pismem z 19 lipca 2019 r. strona zmodyfikowała wniosek w zakresie podmiotu powierzającego pracę. Organ zaś pismem z 30 lipca 2019 r. poinformował stronę o toczącym się postępowaniu w sprawie oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Jednocześnie wezwał stronę do uzupełnienia materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji. W tym samym dniu Wojewoda, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach wystąpił do odpowiednich organów z wnioskiem o przekazanie informacji o cudzoziemcu. Organ wskazał, że w dniu 2 sierpnia 2019 r. wpłynęło ponaglenie Skarżącej, zaś w dniu 5 sierpnia 2019 r. – skarga na przewlekłość postępowania Wojewody. W dalszej kolejności Wojewoda powołał się na trudną sytuację Urzędu z uwagi na wpływającą ilość wniosków oraz fluktuację kadry pracowniczej, która ma wpływ na tempo procedowania spraw. Sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 Kodeksu postepowania administracyjnego nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, lecz jest wynikiem ilości wniosków oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Podkreślił, że sprawy te są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków. Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej na rzecz Skarżącej – w przypadku uwzględnienia skargi – Wojewoda podkreślił, że zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzonego przewlekłego prowadzenia postepowania, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wymagane jest przy tym, by strona wykazała, że zaistniały przyczyny przyznania takiej sumy, z uwzględnieniem nie tylko faktu powstałej po stronie organu zwłoki, ale także istnienia i rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy. Wedle Wojewody Skarżąca nie uzasadnił istnienia i rozmiaru szkody, która stanowiłaby podstawę do uwzględnienia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy zatem sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 K.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej z 6 listopada 2017 r. (który wpłynął do organu w dniu 10 listopada 2017 r.) jest załatwiany zbyt długo. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że Wojewoda pierwszą czynność w sprawie z tego wniosku zrealizował po 8 miesiącach od złożenia wniosku, a kolejne czynności - po następnych 24 miesiącach. Podkreślić trzeba, że z akt wynika, że strona w dniu 24 lipca 2018 r. dokonała modyfikacji wniosku spowodowanej zmianą pracodawcy. W dniu 24 lipca 2019 r. złożyła wniosek o wydanie dokumentu, z którego wynika, że postępowanie jest w trakcie. W dniu 30 lipca 2019 r. organ wezwał Skarżącą o uzupełnienie braków formalnych i wyznaczył przewidywany termin zakończenia postępowania na 30 października 2019 r. Zatem, poza modyfikacją wniosku - którą Skarżąca wiarygodnie tłumaczy zmianą pracodawcy wobec długiego oczekiwania na rozpatrzenie tego wniosku - nie wynikają z akt żadne inne okoliczności dające podstawę do uznania, że prowadzenie postępowania przez czas od listopada 2017 r. do modyfikacji wniosku w lipcu 2018 r. i do dnia złożenia skargi w sierpniu 2019 r. jest uzasadnione czy to stopniem skomplikowania sprawy, czy też działaniami strony. Akta wskazują, że Wojewoda tuż przed wpływem skargi na przewlekłości (po 21 miesiącach) wydłużył postepowanie i wyznaczył nowy termin jego załatwienia. Skarżąca, biorąc pod uwagę upływ czasu pomiędzy złożeniem wniosku w listopadzie 2017 r. a jego modyfikacją w lipcu 2018 r. – w dodatku z przyczyn raczej leżących po stronie organu – nie przyczyniła się do takiego spóźnienia organu w podejmowaniu czynności. Co prawda, Wojewoda w dniu 13 lipca 2018 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa oraz przedstawienia ważnego dokumentu podróży, co Skarżąca wykonała w dniu 20 lipca 2017 r. Zatem nie dała powodu do uzasadnionego przedłużenia postepowania w sprawie. Z przebiegu postępowania wynika, że organ do dnia wniesienia skargi, czyli w ciągu 21 miesięcy od złożenia wniosku podjął cztery czynności. Kolejne czynności nastąpiły już po wniesieniu skargi i z pisma organu wynika, że postępowanie miało trwać do października 2019 r. Postępowanie Wojewody niewątpliwie kłóci się z zasadą zaufania do organów (art. 8 K.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 K.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ nie dochował staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu wnioskowanego postępowania. Z akt wynika, że Wojewoda nie dochował przewidzianych prawem terminów, a przekroczenie czasu trwania postępowania nie miało żadnego uzasadnienia. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie, Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 a w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej wadliwość jego prowadzenia, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca (strona postępowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Jednocześnie Sąd zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3 000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.