III SAB/Wr 955/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi T.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 (jeden tysiąc pięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T.S. (dalej zwana skarżącą) w skardze do tut. Sądu zarzuciła Wojewodzie D. (dalej zwanego organem) bezczynność, ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy:[...]) domagając się zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenia bezczynności organu, ewentualnie stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jak również stwierdzenia, że bezczynność (przewlekłe prowadzenie sprawy) ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł oraz przyznania kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W dalszym piśmie procesowym z dnia 9 września 2019 r. strona wskazała, że przedmiotem skargi jest również przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy skarżąca w dniu 11 lipca 2018 r., za pośrednictwem poczty, złożyła do organu wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (wpływ wniosku do organu 13 lipca 2018 r., rejestracja w systemie w dniu 25 lipca 2018 r.). Następnie skarżąca pismem z dnia 22 lutego 2019 r. uzupełniła wniosek o nowe dokumenty oraz zwróciła się do organu o informację o stanie sprawy. Pismem datowanym na dzień 14 czerwca 2019 r., a wysłanym drogą pocztową w dniu 17 czerwca 2019 r. (data wpływu 19 czerwca 2019 r.), skarżąca wniosła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, za pośrednictwem Wojewody, ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, zaś w dniu 24 lipca 2019 r. do organu wpłynęła przedmiotowa skarga, datowana na dzień 22 lipca 2019 r. Pismem z dnia 12 sierpnia 2019 r. organ wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa w terminie 7 dni od daty otrzymania tego wezwania, a także wezwał do uzupełnienia w tym samym terminie wniosku poprzez dołączenie aktualnych zdjęć, kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe (wraz z okazaniem oryginału do wglądu) oraz poinformował o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych. Pismem z tego samego dnia Wojewoda przekazał organowi wyższego stopnia ponaglenie strony z dnia 14 czerwca 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości wskazując w pierwszej kolejności, że sposób prowadzenia spraw przez jego pracowników, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Organ twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III z dnia 12 września 2019 r. rozdzielono skargi celem odrębnego rozpatrzenia skargi na bezczynność (sygn. akt III SA/Wr 884/19) oraz skargi na przewlekłość (sygn. akt III SA/Wr 955/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. W myśl art. 53 § 2b u.p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do brzmienia art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a jeżeli nie ma organu wyższego stopnia to do organu prowadzącego postępowanie. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Istotne jest tylko to, aby wymagane ponaglenie było złożone nie później niż wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co dokonuje się za pośrednictwem organu, którego działania lub niedziałania skarga dotyczy. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., obok pojęcia "przewlekłości" prawodawca przewidział także dodatkową formę opieszałości organu w postaci "bezczynności" rozumianej jako stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W myśl art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych pierwszą czynnością organu mającą na celu rozpatrzenie sprawy (poza oczywiście technicznym zarejestrowaniem wniosku w systemie) było sporządzenie dnia 12 sierpnia 2019 r. pisma, w którym organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa i do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od doręczenia tego pisma. Organ zatem przez 13 miesięcy od zainicjowania postępowania nie podjął jakichkolwiek czynności. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż późniejsze uaktywnienie organu miało związek z wpłynięciem ponaglenia i skargi. Co również znamienne to do dnia wniesienia skargi wniosek skarżącej nie został w jakiejkolwiek formie rozpoznany, a nawet do dnia wyrokowania Sąd nie posiada od organu informacji co do terminu i sposobu załatwienia sprawy. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Wnioskować należy, iż w badanej sprawie organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się sama strona. Przeciwnie, dopiero podjęte przez nią środki zwalczania opieszałości organu administracyjnego (ponaglenie i skarga) wymusiły działanie z jego strony. Sytuacja, w której skarżąca czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.) i nie będąc związany wysokością żądania skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżąca musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącą maksymalna kwota jest zdecydowanie wygórowana. Przyznana suma pieniężna będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo przewlekłości skarżąca mogła w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idąca skargę co do wysokości żądanej sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).