III SAB/Wr 956/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska Sędziowie: sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk sędzia WSA Maria Tkacz – Rutkowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi V. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.500 (jeden tysiące pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie Przedmiotem skargi z 6 sierpnia 2019 r. (wpływ do organu administracji 13.08.2019 r.) jest przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę D. postępowania w sprawie z wniosku V. B. z 5 lutego 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy Jak wynika z akt, V. B. obywatel U. (dalej: Skarżący, Strona) pismem z 5 lutego 2018 r. wystąpił do Wojewody D. (dalej również: organ administracji) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. Uprzednia decyzja zezwalająca na pobyt czasowy oraz pracę została wydana do dnia 25.11.2018 r. Pismem z 17 lipca 2019 r. (wpływ do organu w dniu 18.07.2019 r.) Strona wniosła ponaglenie w związku z bezczynnością oraz przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ administracji w sprawie wymiany karty pobytu. Pismem z 22 sierpnia 2019 r. (tj. po wniesieniu skargi do Sądu) organ administracji, przekazując ponaglenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wskazał na duży wpływ wniosków oraz na braki kadrowe Pismem z dnia 23 sierpnia 2019 r. organ administracji wezwał Skarżącego do uzupełnienia załącznika 1 do wniosku w terminie 7 dni oraz innych braków wskazanych w wezwaniu w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę D. postępowania w sprawie wniosku z 5 lutego 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy V. B., zarzucając naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeka postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: K.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, wniósł o: stwierdzenie, iż Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania; stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; przyznanie od Wojewody D. na rzecz Strony kwoty 6.000 zł, na podstawie art. 149 §1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a); rozpoznanie skargo w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zasądzenie od Wojewody D. na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano na rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy, ignorowanie Strony przez wiele miesięcy. Podkreślono, że organ nie poinformował Skarżącego o planowanym terminie załatwienia sprawy. W ocenie Strony prowadzenie przez organ administracji wielu spraw nie może przesądzać o tym, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał na dużą ilość składanych wniosków oraz konieczność równoczesnego procedowania przy jednoczesnym odpływie pracowników. Dalej, podkreślił że w jego ocenie brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce przewlekłość prowadzenia przedmiotowego postępowania z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu wniosek Skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej jest bezzasadny i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści art. 52 § 2 p.p.s.a., rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania, warunek ten powiązać należy z art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - to do organu prowadzącego postępowanie. W rozpatrywanej sprawie Skarżący przed wniesieniem skargi do tut. Sądu, które miało miejsce 6 sierpnia 2019 r., wniósł ponaglenie – pismo z 17 lipca 2019 r. Skarga Strony na przewlekłość postępowania Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy jest więc dopuszczalna, nie zachodzą przesłanki jej odrzucenia. Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów skargi Sąd uznał, że zasługują one na uwzględnienie. Zakres znaczeniowy terminu przewlekłość postępowania, określony w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, uzasadnia odwołanie się do zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz regulacji procesowych dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji toczyło się na podstawie przepisów K.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zarówno zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a., jak i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 K.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17; publ. w CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów obowiązkiem organu jest sprawne, co nie zawsze oznacza szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16; publ. w CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić należy, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 K.p.a. I tak, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że Strona 5 lutego 2018 r. złożyła do organu administracji wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Organ administracji nie podjął żadnej czynności do 23 sierpnia 2019 r., tj. przez okres 18 miesięcy. Dopiero 23 sierpnia 2019 r. wezwał Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Jednocześnie nie informując jej o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Czynność tą, co należy podkreślić, organ administracji podjął dopiero po wniesionych przez Stronę 17 lipca 2019 r.: ponagleniu, oraz po wniesieniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi na przewlekłość postępowania (wpływ skargi do organu administracji 13 sierpnia 2019 r.). Do skargi do Sądu nie zostały podjęte przez organ administracji żadne czynności w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem Strony. Dopiero działanie Strony spowodowało podjęcie czynności, które organ zobowiązany był podjąć niezwłocznie po otrzymaniu wniosku. Zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości, że organ administracji dział w sprawie przewlekle nie podejmując żadnych czynności przez 18 miesięcy od złożenia wniosku. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do zwłoki w jakimkolwiek zakresie przyczyniła się sama Strona. Wprost przeciwnie dopiero podjęte przez Stronę działania doprowadziły do podjęcie pierwszych czynności w ramach postępowania. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ administracji dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, jak w niniejszej sprawie, w której Strona z powodu tak długiego oczekiwania na rozstrzygnięcie organu administracji pozostaje w niepewności co do możliwości pobytu na terytorium RP oraz faktycznie (zgodnie ze stanowiskiem i praktyką organów) jest ograniczona w możliwości swobodnego opuszczenia i powrotu na terytorium RP, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od niemal 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu. Biorąc pod uwagę powyższe oraz postawę organu, który w ustawowym terminie przewidzianym na załatwienie sprawy nie podjął żadnych czynności nawet w zakresie badania formalnego wniosku, czynności tych nie podjął po wniesieniu przez Stronę ponaglenia, ale dopiero dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania do Sądu, tj. po 18 miesiącach od wpływu wniosku. Od dnie złożenia wniosku Storna nie była też informowana o przyczynach zwłoki oraz nie wskazano żadnego przewidywanego terminu załatwienia sprawy. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale i przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód poniesionych przez nią w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie przez organ praw strony będzie uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie zaś towarzyszą sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do prawa pobytu i pracy na terytorium RP. Skarżący uzasadniając wniosek, powołał się na życie w permanentnej niepewności i stresie. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter przewlekłości postępowania jako przesłankę przyznania sumy pieniężnej (1.500 zł) na podstawie powyższego przepisu. Ww. kwotę Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).