III SAB/Wr 961/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K.H. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenie na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania decyzji; II. stwierdza bezczynność Wojewody D., która miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.800 (jeden tysiąc osiemset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K.H. (dalej zwana stroną lub skarżącą) w skardze do tut. Sądu zarzuciła Wojewodzie D. (dalej zwany Wojewodą lub organem) bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy: [...]) domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu sumy pieniężnej w kwocie 20.000,00 zł oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy skarżąca w dniu 13 lutego 2018 r. złożył do organu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 21 stycznia 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony, datowane na dzień 17 stycznia 2019 r., które zostało przekazane organowi wyższego stopnia w dniu 21 marca 2019 r. Pismem z dnia 20 marca 2019 r. (doręczonym stronie w dniu 2 kwietnia 2019 r.) organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni poprzez przedłożenie załącznika nr 1 w oryginale podpisanego przez podmiot powierzający wykonywanie pracy, a także do przedłożenia w terminie 30 dni oryginału informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy. Braki zostały uzupełnione przez stronę w dniu 15 kwietnia 2019 r. W dniu 15 lipca 2019 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność (datowana na dzień 1 lipca 2019 r.). Organ pismem z dnia 22 lipca 2019 r. poinformował stronę o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wskazując, że braki formalne wniosku zostały złożone po upływie 7-dniowego terminu przewidzianego do jego uzupełnienia. Następnie organ pismem z dnia 12 sierpnia 2019 r. zwrócił się do Policji, ABW i Straży Granicznej o przekazanie stosownych informacji dotyczących zagrożeń bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego, po czym w tym samym dniu skierował do strony pismo informujące o określeniu na dzień 12 października 2019 r. przewidywanego terminu zakończenia postępowania oraz wezwał o dalsze uzupełnienie wniosku poprzez złożenie w terminie 14 dni oryginału informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy oraz aktualnych dokumentów potwierdzających posiadanie miejsca zamieszkania. Pismem z dnia 12 sierpnia 2019 r. skarżąca cofnęła złożoną przez siebie w dniu 15 lipca 2019 r. skargę (data sporządzenia 1 lipca 2019 r.), co do której organ w dniu 13 sierpnia 2019 r. sporządził odpowiedź. W dniu 13 sierpnia 2019 r. wpłynęło do organu ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu (datowane na dzień 9 sierpnia 2019 r.), które zostało przekazane do organu wyższego stopnia pismem z dnia 20 sierpnia 2019 r., zaś dzień później, tj. w dniu 14 lipca 2019 r. wpłynęła powtórna skarga na bezczynność organu, datowana na dzień 12 sierpnia 2019 r. Pismami z dnia 19 i 20 sierpnia 2019 r. strona zwróciła się o wgląd do akt sprawy, które zostały udostępnione jej pełnomocnikowi w dniu 27 sierpnia 2019 r. W dniu 23 sierpnia 2019 r. strona uzupełniła wniosek o pobyt czasowy poprzez przedłożenie umowy najmu lokalu mieszkalnego, a w dniu 3 września 2019 r. poprzez złożenie umowy najmu, umowy zlecenia, zus zua i załącznika nr 1. W dniu 4 września 2019 r. do organu wpłynęło pismo informacyjne Policji z dnia 30 sierpnia 2019 r. Przedmiotowa skarga na bezczynność z dnia 12 sierpnia 2019 r. wraz z odpowiedzią organu wpłynęła do tut. Sądu w dniu 16 września 2019 r. (sygn. akt III SAB/Wr 961/19). W sprawie dotyczącej wcześniejszej skargi na bezczynność z dnia 1 lipca 2019 r. (sygn. akt III SAB/Wr 838/19) postanowieniem z dnia 6 listopada 2019 r., na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., umorzono postępowanie z uwagi na skuteczne cofnięcie skargi. Postanowienie uprawomocniło się w dniu 29 listopada 2019 r., zaś akta administracyjne zostały zwrócone organowi w dniu 14 grudnia 2019 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 12 sierpnia 2019 r. Wojewoda wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 u.p.p.s.a., ze względu na zawiśnięcie sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, tj. ze względu na fakt, że sprawa objęta niniejszą skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku postulowano oddalenie skargi w całości, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., jako bezzasadnej. Odnosząc się do kwestii merytorycznych Wojewoda zajął stanowisko, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności organu, a tym bardziej w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do uznania, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ podkreślił także, iż długotrwałe prowadzenie sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. W ocenie organu również wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20.000,00 zł jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Do pisma z dnia 30 października 2019 r., które wpłynęło do Sądu w dniu 8 listopada 2019 r., organ dołączył odpis decyzji Wojewody z dnia [...] października 2019 r. udzielającej skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia [...] października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Zanim jednak przedstawione zostaną merytoryczne rozważania co do pozytywnego ustalenia stanu bezczynności koniecznym jest odniesienie się do zarzutów organu co zawisłości sporu pomiędzy skarżącą a Wojewodą w przedmiocie stwierdzenia bezczynności organu. Rację należy przyznać organowi w twierdzeniu, iż zawisłość sporu jest bezwzględną przesłanką odrzucenia skargi, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 4 u.p.p.s.a. Aby jednak mówić o zwisłości sporu (lis pendens) w postępowaniu sądowoadministarcyjnym należy mieć jednak na uwadze specyfikę tego postępowania wyrażającą się w przyjęciu trybu zaskarżenia za pośrednictwem organu, a nie bezpośrednio przed sądem. W konsekwencji datą wszczęcia tego postępowania jest data wpływu skargi do organu lub data nadania skargi do organu za pośrednictwem urzędu pocztowego, a nie data przekazania do sądu skargi wraz z odpowiedzią organu na skargę. Organ nie ma przy tym kompetencji do badania skargi pod względem braków formalnych czy wniosków procesowych strony, może jedynie sygnalizować w odpowiedzi na skargę swoje stanowisko co do ewentualnych braków formalnych czy wniosków procesowych strony. To do obowiązków sądu należy, przed przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygnięcia zasadności skargi, przeprowadzenie badania pod kątem wymogów formalnych skargi, zawartych w niej wniosków procesowych i oświadczeń. Dopiero przejście tego wstępnego etapu pozwala na dalszą, pogłębioną już, analizę skargi w kontekście wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi określonych taksatywnie w art. 58 § 1 u.p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie skarga z dnia 12 sierpnia 2019 r. na bezczynność organu wpłynęła do tut. Sądu już po złożeniu prze stronę oświadczenia o cofnięciu wcześniejszej skargi z dnia 1 lipca 2019 r. (data tego cofnięcia pokrywa się z datą odpowiedzi na skargę w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 838/19) i zanim doszło do jej pogłębionego badania pod kątem ewentualnej zawisłości sporu wydane zostało w dniu 6 listopada 2019 r. postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 838/19, które uprawomocniło się przed wyrokowaniem w niniejszej sprawie. W konsekwencji przyjąć należało, iż na dzień wyrokowania w przedmiotowej sprawie nie zachodziła przesłanka zawisłości sporu, a tym samym brak było przeszkód do rozpatrzenia skargi z dnia 12 sierpnia 2019 r. na bezczynność organu. Pojęcie "bezczynności organu" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku na pewno bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), skoro decyzja została wydana po wniesieniu skargi. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (pkt I sentencji wyroku). Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18). W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organ dopiero po upływie 13 miesięcy od złożenia wniosku podjął pierwszą czynność w sprawie wzywając stronę o uzupełnienie braków wniosku. Po uzupełnieniu braków po terminie organ potrzebował przeszło 3 miesięcy na sporządzenie zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, które zresztą okazało się nieskuteczne. Jak bowiem słusznie podnosi się w orzecznictwie usunięcie przez stronę braku formalnego wniosku po upływie wyznaczonego w tym celu terminu, a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 in fine k.p.a. Organ po kolejnych 3 tygodniach informuje o przewidywanym terminie zakończenia sprawy, wzywa stronę o dalsze uzupełnienie braków wniosków i zwraca się do właściwych organów bezpieczeństwa o stosowne informacje. Pomimo ostatecznego uzupełnienia braków wniosku w dniu 3 września 2019 r. organ potrzebuje dalszych 7 tygodni do wydania decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę. W tej sytuacji wnioskować należy, iż organ przez znaczącą część trwania tego postępowania był bezczynny, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy dają podstawę do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki nie przyczyniła się wyłącznie strona, gdyż to w istocie jej aktywność (ponaglenia i skargi do sądu) uruchomiła po kilkunastu miesiącach działalność organu. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (podobnie wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Obiektywne trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i prace nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która miała miejsce rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.), ale nie będąc związany wysokością żądania skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 1.800,00 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżąca musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła również wystarczającą sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo stwierdzonej bezczynności organu skarżąca mogła w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 20.000,00 zł (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).