III SAB/Wr 962/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk (sprawozdawca), Asesor WSA Anna Kuczyńska - Szczytkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi V. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. V. S., obywatel U. (dalej: strona, skarżący) w dniu 2 marca 2021 r. złożył skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o co wystąpił w dniu 30 kwietnia 2020 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 2b, art. 54 § 1, art. 57 §1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a) zarzucił naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 5 ustawy z 14 czerwca 1960 – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r, poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) przez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, na bezczynność organu. Na tej podstawie wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienie sprawy w terminie; 2) zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3) przyznanie od organu (na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.) na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 15 000 zł; 4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 5) zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek strony o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu w dniu 30 kwietnia 2020 r. W dniu 8 października 2020 r. strona – bez wezwania - stawiła się osobiście w siedzibie organu i złożyła odciski linii papilarnych oraz dokumenty w sprawie. w dniu 19 lutego 2021 r. skarżący wniósł ponaglenie. Data wniesienia ponaglenia wynika z podpisu elektronicznego, którym pełnomocnik opatrzył to pismo. W dniu 2 marca 2021 r. strona złożyła skargę na bezczynność (a także w tym samym piśmie – na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ). Pismami z 1 kwietnia 2021 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania (1 lipca 2021 r.), przekazał ponaglenie do organu wyższego stopnia oraz skierował wniosek do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu. Zarządzeniem z 12 kwietnia 2021 r. skargi na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania zostały rozdzielone i prowadzone pod odrębnymi sygnaturami. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący spełnił warunek formalny wniesienia skargi na bezczynność organu składając ponaglenie, co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, w jakiej dacie strona złożyła ponaglenie. Wobec jednak złożenia podpisu elektronicznego pod tym dokumentem przez pełnomocnika strony w dniu 19 lutego 2021 r. oraz wobec wniosku organu o oddalenie skargi – są uzasadnione podstawy do przyjęcia, że ponaglenie zostało wniesione z zachowaniem wymogów art. 53 § 2b p.p.s.a. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z analizy administracyjnych i sądowych akt sprawy wynika, że organ nie rozpoznał wniosku i znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do jego załatwienia. Z przebiegu postępowania wynika, że organ do dnia wniesienia skargi (a konkretnie - do dnia wpływu skargi do organu w dniu 2 marca 2021 r.), czyli przez okres w sumie 9 miesięcy od złożenia wniosku, nie podjął żadnej czynności zmierzającej do zakończenia postępowania w sprawie. Sąd uwzględnił okres zawieszenia biegu terminów procesowych, w tym z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r. W świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw skonfrontowanych z przebiegiem postępowania, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ pozostawał w bezczynności, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Oceniając okoliczności sprawy, to przekonują one, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania bezczynności, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie jakiejkolwiek czynności i na rozstrzygnięcie organu, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Za naganne Sąd uznał brak realizacji obowiązku informacyjnego nałożonego art. 36 k.p.a. Za równie naganne Sąd uznał brak podejmowania jakichkolwiek czynności przez organ w okresie wyznaczonym przez ustawodawcę do zakończenia postępowania (art. 35 § 1 K.p.a.). Nie może być akceptowana praktyka organu traktowania terminu ustawowego załatwienia sprawy jako czas dowolnie wykorzystany przez organ, w tym na niedopuszczalny brak działania organu. Termin z art. 35 § 3 k.p.a. nie może być oceniany w oderwaniu od zasady wyrażonej w § 1 tego przepisu. Organ ma obowiązek a nie wybór działania w okresie wyznaczonym ustawowo na załatwienie sprawy. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty oraz rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Sąd w składzie orzekającym zgadza się z poglądem przedstawianym w podobnych sprawach skarg na działanie Wojewody. Sąd tam wielokrotnie już wyjaśniał, że bezczynności i opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności czy przewlekłości w załatwieniu sprawy. Wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach, związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać strony postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od kilku lat, zaś sam Wojewoda jest świadom tego stanu i jego skutków. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd stwierdza bowiem, że akta sprawy zarówno administracyjne jak i sądowe nie potwierdzają, by w stosunku do strony taki akt wydano. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może"), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, tj. postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium obcego państwa. Sąd uznał, że zasądzona suma jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Sąd dostrzega, że po wniesieniu skargi organ podjął czynności w sprawie zmierzające do jej zakończenia. Fakt ten pozostaje jednak poza kontrolą sądową, która dokonywana jest na dzień wniesienia skargi. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a. Z tych względów Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł.