III SAB/Wr 971/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi V.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. V.K. (dalej zwany skarżącym) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie D. (dalej zwanego organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenia przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 15.000,00 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy skarżący w dniu 29 stycznia 2018 r. złożył osobiście do organu wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który został zarejestrowany w systemie tego samego dnia. W dniu 5 czerwca 2019 r. skarżący złożył ponaglenie, które zostało przekazane organowi wyższego stopnia w dniu 14 czerwca 2019 r. Pismem z dnia 13 czerwca 2019 r. organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. W tym samym dniu organ poinformował skarżącego, że postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zostanie zakończone w terminie do 13 września 2019 r., a także wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni poprzez dostarczenie dokumentów potwierdzających zapewnienie na terytorium RP miejsca zamieszkania. W dniu 26 czerwca 2019 r. skarżący listownie uzupełnił wniosek (wpływ do organu w dniu 1 lipca 2019 r.), po czym pismem z dnia 3 września 2019 r. organ poinformował o przedłużeniu terminu zakończenia postepowania na dzień 3 listopada 2019 r., jednocześnie wzywając skarżącego do ponownego przedłożenia w terminie 7 dni dokumentów potwierdzających zapewnienie na terytorium RP miejsca zamieszkania. Na wniosek skarżącego, który wpłynął do organu w dniu 19 sierpnia 2019 r., poinformowano w dniu 16 września 2019 r. o udostępnieniu w dniu 27 września 2019 r. akt sprawy do wglądu. W tym samym dniu, tj. 19 sierpnia 2019 r., wpłynęła do organu przedmiotowa skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, która została przekazana do tut. Sądu w dniu 18 września 2019 r. Pismem z dnia 16 września 2019 r. organ poinformował o skróceniu przewidywanego terminu zakończenia postepowania, określając go na dzień 16 października 2019 r., oraz ponownie wezwał skarżącego do złożenia w terminie 7 dni dokumentów potwierdzających zapewnienie na terytorium RP miejsca zamieszkania, wskazując, iż we wcześniejszych pismach nie dołączono umowy użyczenia lokalu mieszkalnego, a jedynie pełnomocnictwo strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując w pierwszej kolejności, że nie było możliwe terminowe wydanie decyzji z uwagi na wadliwe przedłożenia przez stronę do akt sprawy umowy użyczenia lokalu mieszkalnego. W dalszej kolejności podniesiono, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postepowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zdaniem organu w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Organ twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 15.000,00 zł jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych pierwszą czynnością organu, na co potrzebował on aż ponad 16 miesięcy. Licząc od wpływu wniosku, było zredagowanie pisma do organów Policji, ABW i Straży Granicznej oraz poinformowanie skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wraz z jednoczesnym wezwaniem do uzupełnienia wniosku. W późniejszym okresie organ reagował na wystąpienia skarżącego, w tym na przedkładanie przez niego dokumentów, z dużym opóźnieniem sięgającym nawet 2 miesięcy. Pomimo wyznaczenia ostatecznie przewidywanego terminu zakończenia postępowania na dzień 16 października 2019 r. tut. Sąd do czasu wyrokowania nie miał wiedzy czy postępowanie zastało zakończone i z jakim skutkiem. Sąd zobowiązał zatem Wojewodę do załatwienia sprawy (wydania aktu) zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W tej sytuacji wnioskować należało również, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczynił się wyłącznie sam skarżący. Przeciwnie, to skarżący był aktywnym uczestnikiem postępowania, sam terminowo uzupełniał materiał dowodowy, wniósł ponaglenie oraz ostatecznie też i przedmiotową skargę, która wymusiła podjęcie czynności przez organ. Sytuacja, w której skarżący czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.) i nie będąc związany żądaniami skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżący musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła również sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy także zwrócić uwagę, że mimo przewlekłości skarżący mógł w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 15.000,00 zł (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).