III SAB/Wr 972/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia NSA Anna Moskała, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi I. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.500 (dwa tysiące pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu I. K. zarzuciła Wojewodzie D. bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi strona wskazała na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 § 1, 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W rozwinięciu tych zarzutów podniosła, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP w celu połączenia z rodziną został złożony w dniu 18 grudnia 2017 r. Pierwsze pismo w sprawie strona otrzymała dopiero w listopadzie 2018 r., a sprawa, pomimo upływu terminów procesowych nie została załatwiona do dnia wniesienia skargi. W skardze wyrażono również wątpliwość, czy Wojewoda D. przekazał wniesione przez stronę ponaglenie do organu wyższego stopnia powołując się na to, że strona nie uzyskała informacji na temat takiego przekazania. Podniesiono także, że organ administracji publicznej oprócz naruszenia norm procesowych z k.p.a. naruszył także przepisy Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, w tym przede wszystkim, prawo do swobodnego przemieszczania się immanentnie związane z innymi prawami człowieka. Wskazując na te okoliczności strona wystąpiła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony; 2. zobowiązanie organu do zakończenia postępowania administracyjnego w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. przyznanie stronie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sumy pieniężnej w wysokości 2.500 zł; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wystąpił o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników urzędu, lecz jest skutkiem ogromnej liczby podobnych wniosków, które rozpoznawane są w tym samym czasie, przy niedoborach kadrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Niewątpliwie, złożony przez stronę wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został rozpoznany w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone do dnia wniesienia skargi, a całościowa analiza prowadzonego postępowania skłania do wniosku, że w jego toku wystąpiły nieuzasadnione okresy przerw. Należy wskazać, że wniosek strony dotyczący udzielenia jej zezwolenia na pobyt w celu połączenia z rodziną wpłynął do organu w dniu 18 grudnia 2017 r. Organ przez prawie rok pozostawał w sprawie bezczynny, albowiem pierwsze czynności procesowe w sprawie zostały podjęte dopiero 28 grudnia 2018 r. Dopiero wówczas organ zainicjował procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990), jak również, wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku. Dopiero też na tym etapie organ zrealizował normę z art. 36 k.p.a., wyznaczając przewidywany termin zakończenia postępowania na dzień 28 lutego 2019 r., którego zresztą nie dotrzymał. Kolejne wezwanie organ skierował do strony dopiero 11 września 2019 r., a zatem blisko dziesięć miesięcy od poprzedniego wezwania, a przy tym, przekraczając wyznaczony przez siebie termin zakończenia postępowania w sprawie, która nadal jest w toku. Dodatkowo należy zauważyć, że ponaglenie jakie strona wniosła w dniu 30 maja 2019 r. zostało przekazane do organu wyższego stopnia dopiero 11 września 2019 r., podczas gdy art. 37 § 4 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek przekazania ponaglenia organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Ta całościowa ocena rzutowała na zasadność wywiedzionej przez stronę skargi. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że bezczynność Wojewody D. w sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.500 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł składa się wpis od skargi (100 zł), taryfowe koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz równowartość opłaty skarbowej od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa (17 zł).