III SAB/Wr 979/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej we W. na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2019 r.; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżącego, o którym mowa w pkt I wyroku, w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. w sprawie, o której mowa w pkt I wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 22 marca 2019 r. wpłynął do Wojewody D. wniosek M. D. z dnia 4 marca 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 18 marca 2019 r. wnioskodawca zwrócił się o załatwienie sprawy w terminie. W dniu 15 kwietnia 2019 r. wpłynął wniosek z dnia 12 kwietnia 2019 r. o wgląd do akt sprawy. Następnie pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r. (doręczonym w dniu 29 kwietnia 2019 r.) strona złożyła do organu ponaglenie w celu załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 14 maja 2019 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa (złożenie odcisków linii papilarnych) oraz do uzupełnienia wniosku w części III pkt 2 (informacja o dacie ostatniego wjazdu cudzoziemca na terytorium RP), w części C VI (informacja o posiadanym przez cudzoziemca ubezpieczeniu zdrowotnym), przedstawienia ważnego dokumentu podróży. W umówionym terminie w dniu [...] maja 2019 r. nie udostępniono akt sprawy z uwagi na brak pełnomocnictwa osoby stawającej. W dniu [...] czerwca 2019 r. skarżący stawił się osobiście i złożył brakujące dokumenty zgodnie z wezwaniem. W dniu 19 sierpnia 2019 r. wpłynęła do organu skarga strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody D. w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 § 1 i § 3 w związku z art. 12 § 1, art. 36 § 1 w związku z art. 9, art. 37 § 4 w związku z art. 9, art. 37 § 5 w związku z art. 12 § 1, 6 w związku z art. 8, art. 61 § 4 w związku z art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 63 § 4, art. 73 w związku z art. 10, art. 217 k.p.a. i wniosła o: - stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienie sprawy w terminie, - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, - wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł, - skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W wezwaniu z dnia 4 września 2019 r. organ wyznaczył termin zakończenia postępowania na dzień 4 grudnia 2019 r. oraz wezwał stronę o potwierdzenie źródeł dochodu i posiadania miejsca zamieszkania oraz o dostarczenie aktu małżeństwa. W dniu 10 września 2019 r. organ zwrócił się o przekazanie informacji do Policji, ABW i Straży Granicznej. W odpowiedzi na skargę z dnia 18 września 2019 r. Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia bezczynności nie jest więc wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że strona skarżąca nie złożyła do organu za pośrednictwem poczty w dniu 22 marca 2019 r. kompletnych dokumentów w sprawie. Po otrzymaniu ponaglenia w dniu 29 kwietnia 2019 r. pierwsze wezwanie do strony o uzupełnienie wniosku w części III pkt 2 (informacja o dacie ostatniego wjazdu cudzoziemca na terytorium RP), w części C VI (informacja o posiadanym przez cudzoziemca ubezpieczeniu zdrowotnym), przedstawienia ważnego dokumentu podróży i do osobistego stawiennictwa organ wystosował w dniu 14 maja 2019 r., a więc po ponad 7 tygodniach od złożenia wniosku. Strona stawiła się w organie w dniu [...] czerwca i jednocześnie złożyła brakujące dokumenty zgodnie z wezwaniem. Po złożeniu przez stronę skargi do WSA z uwagi na kolejne braki złożonego wniosku, organ pismem z dnia 4 września 2019 r. wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. o potwierdzenie źródeł dochodu i posiadania miejsca zamieszkania oraz o dostarczenie aktu małżeństwa i wyznaczył termin zakończenia postępowania na dzień 4 grudnia 2019 r. Kolejne wezwanie zostało więc wystosowane do strony po 3 miesiącach od daty osobistego stawiennictwa strony i uzupełnienia wniosku zgodnie z pierwszym wezwaniem organu. W niniejszej sprawie organ nie podejmował żadnych czynności wstępnych (formalnych), zmierzających do oceny wniosku i wymaganych załączników, jednak, jak wykazuje materiał dowodowy sprawy, złożony wniosek był niekompletny. Stąd też konieczne było wezwanie strony do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia złożonych dokumentów. Należy jednak zauważyć, że organ wystosował do strony kolejno dwa wezwania do uzupełnienia dokumentów w sprawie, pomimo że wszystkie braki w dokumentacji występowały już od dnia złożenia wniosku. Braki stwierdzone przez organ w dniu 4 września 2019 r. nie stanowiły konsekwencji uzupełnienia materiału dowodowego przez stronę po pierwszym wezwaniu organu. Należy też zauważyć, że wezwania kierowane były do strony dopiero po złożeniu przez stronę ponaglenia i skargi do WSA. Pierwsze wezwanie do strony zostało wystosowane dopiero ponad 7 tygodniach od dnia złożenia wniosku. Kolejne wezwanie zostało wystosowane do strony po 3 miesięcznym okresie bezczynności organu od daty uzupełnienia wniosku zgodnie z pierwszym wezwaniem organu. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał bezczynny. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez blisko trzy miesiące pomimo uzupełnienia dokumentacji zgodnie z wezwaniem i dopiero po tym terminie wzywa o kolejne uzupełnienie braku formalnego wniosku (istniejącego już w momencie złożenia wniosku). Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji (brak takiej informacji w aktach sprawy), Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 22 marca 2019 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt III sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Należy zauważyć, że organ w niniejszej sprawie podejmował działania w celu uzupełnienia materiału dowodowego sprawy i odpowiadał na pisma strony kierowane do organu (np. wyznaczenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy). Powyższa postawa organu nie świadczy o lekceważącym traktowaniu strony. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadome jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił również wniosek strony o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej. Stwierdzona bezczynność nie miała bowiem rażącego charakteru, a jako uzasadnienie tego wniosku strona podała jedynie przeżyty stres. Strona nie wykazała więc żadnych szczególnych okoliczności, uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej. Organ poinformował też stronę o możliwości otrzymania stempla do paszportu, potwierdzającego złożenie wniosku. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie IV wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł. ).