III SAB/Wr 982/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA, Barbara Ciołek, Katarzyna Borońska, Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi N. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. prowadził postępowanie przewlekle; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2 000 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. N. S., obywatelka U. (dalej: strona, skarżąca) w dniu 5 marca 2021 r. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o co wystąpiła w dniu 13 lutego 2019 r. W skardze, działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) przez ich niezastosowanie przez co w konsekwencji nastąpiło rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Na tej podstawie wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych. Argumentowała, że od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi bezskutecznie upłynęły ponad 2 lata. W tym czasie organ nie zakończył postępowania, nie poinformował strony o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy i nie podał przyczyn zwłoki. Dokonując oceny skutków przewlekłości i jej rażącego charakteru skarżąca wskazała, że nie ma możliwości podjęcia pracy i traci resztki nadziei na szybkie zakończenie sprawy. Jest w stanie ogromnej niepewności prawnej, co generuje negatywne/frustrujące przeżycia psychiczne u skarżącej, niesie też negatywne skutki dla jej sytuacji materialnej. Wedle skarżącej nie ma żadnej wątpliwości, że organ znacznie przekroczył termin załatwienia sprawy, co jest ponadto pozbawione racjonalnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Po opisie przebiegu dotychczasowego postępowania podał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. Problemy kadrowe oraz liczba wniosków, wedle organu, nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Podkreślił, że przy ogromnej liczbie wniosków, jakie wpływają do organu ws. legalizacji pobytu, jest – zdaniem organu – oczywiste, że może, niestety, dochodzić do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Liczba spraw prowadzonych przez inspektora oraz rozpatrywanie wniosków według kolejności wpływu nie pozwalają na uznanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a przekroczenie terminów rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Wypowiedział się też w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej podkreślając, że zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wedle Wojewody zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wniosek w tym zakresie organ uznał więc za nieuzasadniony. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę strona złożyła osobiście w siedzibie organu w dniu 13 lutego 2019 r. W tym samym dniu organ wręczył skarżącej pismo z tej daty informujące o przybliżonym terminie zakończenia postępowania wyznaczając go na 13 sierpnia 2019 r. W dniu 3 lutego 2020 r. strona wniosła ponaglenie w sprawie. Pismami z 10 lutego 2020 r. organ poinformował stronę o przybliżonym terminie zakończenia postępowania (10 kwietnia 2020 r.) i wezwał o uzupełnienie wniosku oraz skierował wniosek do odpowiednich służb o informację o cudzoziemce. Odpowiedź strony na wezwanie wpłynęła do organu w dniu 21 lutego 2020 r. W dniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. do organu wpłynęło postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznające ponaglenie strony za uzasadnione i wyznaczające termin zakończenia postepowania do dnia 24 czerwca 2020 r. W dniu 18 lutego 2021 r. strona wniosła kolejne pismo ponaglające, a następnie w dniu 5 marca 2021 r. – skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Pismem z 23 marca 2021 r. organ poinformował stronę o możliwości zapoznania się z dowodami zebranymi w sprawie i wypowiedzenia się co do nich oraz wezwał o dokumenty pod rygorem orzeczenia na podstawie akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i nioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "przewlekłości" postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r, poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.): "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się również, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy zatem do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Rozwinięciem tej zasady są przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. zobowiązujące organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W opinii Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek strony skierowany do Wojewody w dniu 13 lutego 2019 r. jest załatwiany zbyt długo i nieefektywnie. Z przebiegu postępowania wynika, że do dnia wniesienia skargi, czyli przez okres 21 miesięcy, organ nie podjął dwie czynności w sprawie zmierzające do zakończenia postępowania. Obie czynności (wezwanie strony do przedstawienia dokumentów oraz pismo do służb o informacje o cudzoziemce) podjął w dniu 10 lutego 2020 r., czyli po upływie roku od wpływu wniosku strony. Ponadto - wobec postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców uwzgledniającego ponaglenie strony - organ został zobowiązany do zakończenia postępowania do dnia 24 czerwca 2020 r. Akta dowodzą, że organ nie wykonał postanowienia organu wyższego stopnia i wyznaczony termin upłynął bezskutecznie. Po dacie uzyskania odpowiedzi trony na wezwanie, tj. po dniu 21 lutego 2020 r., a zatem przez okres dalszych 11 miesięcy organ nie podjął już żadnej czynności do dnia wniesienia skargi. Sąd uwzględnił zawieszenie biegu terminów procesowych wynikające z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r. Sąd dostrzega przy tym, że pierwszą czynność Wojewoda podjął już w dniu złożenia wniosku. Doręczył bowiem skarżącej pismo informujące o wszczętym postępowaniu z wniosku strony i wyznaczył przewidywany termin jego zakończenia na dzień 13 sierpnia 2020 r. Czynności tej nie można jednak uznać za zmierzającą do rozstrzygnięcia złożonego wniosku. Sąd uważa za naganne takie działanie organu, bowiem informacja pisemna udzielona skarżącej w tym dniu stwarzała jedynie pozór działania organu i w ten sposób naruszała zasadę zaufania do organu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że złożone przez stronę dwa ponaglenia w sprawie nie przyniosło rezultatu w postaci podjęcia czynności zmierzających do zakończenia postępowania, ani zakończenia postępowania. Organ ponadto nie wykonał postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, jak również własnych zobowiązań względem strony co do terminu zakończenia postępowania. Postępowanie takie narusza również zasadę legalizmu oraz zaufania do organów administracji publicznej. Postępowanie Wojewody niewątpliwie kłóci się zatem z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu (art. 12 k.p.a.). Organ w sposób oczywisty nie dochował staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu wnioskowanego postępowania. Okoliczności sprawy dowodzą, że Wojewoda prowadził postępowanie z wniosku strony w sposób przewlekły, nieefektywny i z dużymi odstępami czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami, co nie ma uzasadnienia w sprawie. Naruszył tym samym w sposób niedopuszczalny terminy określone w art. 35 oraz zasady wynikające z art. 8 i art. 12, a w konsekwencji - art. 6 i art. 7 k.p.a. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu Sąd uznał, że przewlekłość w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co już podkreślił wyżej, że stwierdzona przewlekłość postępowania w sposób niewątpliwy wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące spóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka przez okres 21 miesięcy na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, pomimo złożenia ponaglenia - nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Zignorowanie ustawowych terminów załatwienia sprawy, której urzeczywistnieniem jest art. 36 k.p.a., ocenę tę uzasadnia komplementarnie. Sąd w składzie orzekającym zgadza się z poglądem przedstawianym w podobnych sprawach skarg na działanie Wojewody. Sąd tam wielokrotnie już wyjaśniał, że bezczynności i opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności czy przewlekłości w załatwieniu sprawy. Wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach, związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać strony postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od kilku lat, zaś sam Wojewoda jest świadom tego stanu i jego skutków. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd stwierdza bowiem, że akta sprawy zarówno administracyjne jak i sądowe nie potwierdzają, by w stosunku do skarżącej taki akt wydano. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a, w kwocie 2 000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemka musi zmagać się nie posiadając zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd uznał, że zasądzona suma jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość postępowania, tj. zwalczania przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ oraz jego zdyscyplinowania. Sąd dostrzega, że po wniesieniu skargi organ podjął czynności w sprawie zmierzające do jej zakończenia. Fakt ten pozostaje jednak poza kontrolą sądową, która dokonywana jest na dzień wniesienia skargi. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł.