IV SA/Wr 10/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Starosty Karkonoskiego od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 20 grudnia 2024 r., nr SKO.IP/41/36/24 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić sprzeciw. Starosta K. (dalej: Starosta) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sprzeciw od opisanej w sentencji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: SKO). Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Starosty z dnia 21 października 2024 r., nr OR.1431.106.1.2024.VII o odmowie udostępnienia K. "[...]" informacji publicznej i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw należało odrzucić. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto skargę może wnieść również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Stosownie do treści art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W sprawie dla ustalenia dopuszczalności wniesionego sprzeciwu kluczowe jest wyjaśnienie, czy Starosta jako strona wnosząca sprzeciw od decyzji SKO był uprawniony, jako organ I instancji, do zaskarżenia decyzji organu II instancji. Sąd orzekający w sprawie podzielił pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, publ. ONSA 2003/4/115, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Powyższe stanowisko podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, publ. ONSAiWSA 2016/4/54, w której wskazano, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. Podkreślenia wymaga, że wyżej przedstawiony pogląd zbieżny jest z tezami zaprezentowanymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08, dotyczącym uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Trybunał stwierdził również, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że Starosta nie był legitymowany do wniesienia sprzeciwu od decyzji SKO, którą to uchylono decyzję Starosty o odmowie udostępnienia informacji publicznej i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tej sprawie Staroście powierzono bowiem wyłącznie rolę organu I instancji, co spowodowało, że Starosta nie może być stroną postępowania i skutecznie kwestionować decyzji organu II instancji. W związku z powyższym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.