IV SA/Wr 100/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Anna Rudzińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 czerwca 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej Marii Walkiewicz sprawy ze skargi B. S. na decyzję Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 20 stycznia 2009 r. nr DO-III/K0791/K-347985/13/2009 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla decyzję I i II instancji, II. zasądza od Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz B. S. tytułem zwrotu kosztów procesu łączną kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, w tym 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez B.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 20 stycznia 2009 r. Nr utrzymująca w mocy decyzję własną 4 grudnia 2008 r. Nr, którą na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 1 oraz 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 2 stycznia 2001 r. Nr w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich. Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 7 sierpnia 2000 r. Nr WU-V/K0578/K-347985/2000 pozbawił stronę uprawnień kombatanckich uzyskanych na podstawie orzeczenia ZBoWiD Zarządu Wojewódzkiego w W. z dnia 6 lipca 1988 r. z tytułu utrwalania władzy ludowej Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w okresie od 12 sierpnia 1952 r. do 21 września 1952 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy - w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy- decyzją z dnia 2 stycznia 2001 r. Nr, która po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 699/04 nabyła waloru prawomocności. Pismem z dnia 6 kwietnia 2007 r. B.S. wniósł o wznowienie postępowania w przedmiocie pozbawienia go uprawnień kombatanckich. W motywach wniosku podniósł , że organ pozbawiający go uprawnień kombatanckich nie wziął pod uwagę celu uchwalenia ustawy o kombatantach , którym było uznanie zasług dla Polski na polach walki zbrojnej, a niewątpliwie kontynuacją tej walki była walka z jednostkami UPA po zakończeniu Akcji Wisła. Nie odniesienie się do wskazanej okoliczności jest - według strony - podstawą do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Dodatkowo strona powołała się na pogląd wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 r. (sygn. akt III RN 77/00), w którym wyrażono pogląd, że procedura weryfikacji uprawnień kombatanckich nie wyłącza możliwości wykazania w tym samym lub innym postępowaniu, że uprawnienia te przysługują nie tylko z tytułu " utrwalania władzy ludowej", lecz także na podstawie innego tytułu prawnego. Zdaniem wnioskodawcy Kierownik Urzędu wziął pod uwagę wyłącznie okoliczność "utrwalania władzy ludowej" w czasie pełnienia przez niego służby wojskowej, co - w jego ocenie- stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto strona oświadczyła, że o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dowiedziała się w toku porady prawnej udzielonej jej w kancelarii adwokackiej w dniu 2 kwietnia 2007 r. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych postanowieniem z dnia 21 czerwca 2007 r. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia 11 września 2007 r. Nr odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 7 sierpnia 2000 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia 2 stycznia 2001 r. Nr. Strona w dniu 1 października 2007 r., w ustawowym terminie, wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia 23 listopada 2007 r. Kierownik Urzędu wezwał stronę do wskazania, które z dowodów na których oparł się organ wydający decyzję okazały się fałszywe oraz oświadczenia się czy wnosi o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. B.S. w piśmie z dnia 11 grudnia 2007 r. oświadczył, że podtrzymuje w całości wniosek o wznowienie postępowania w sprawie oraz wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Organ administracji decyzją z dnia 9 stycznia 2008 r. Nr uchylił decyzję własną z dnia 11 września 2007 r. Nr i umorzył postępowanie. Wskazana decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wr 155/08) uchylił decyzje I i II instancji oraz postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 21 czerwca 2007 r. Nr DO-II/K0398/K-347985/9/07. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zaskarżona decyzja oparta została na stwierdzeniu braku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w odniesieniu do kontrolowanej decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich, a ponadto dowody stanowiące podstawę wznowienia zostały wniesione po terminie (art. 148 § 1 k.p.a.). Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ uchylając decyzję objętą kontrolą instancyjną, uchylił decyzję własną o odmowie uchylenia decyzji własnej z 2 stycznia 2001 r. i umorzył postępowanie wznowione postanowieniem z dnia 21 czerwca 2007 r., jako bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie wykazując przy tym, aby zachodziła bezprzedmiotowość , o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. W wspomnianym wyroku zwrócono uwagę na to , że żądanie skarżącego poddania decyzji ostatecznej weryfikacji w nadzwyczajnym trybie postępowania, stoi na przeszkodzie ocenie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Ponadto wytknięto również organowi administracyjnemu , że skoro przyjął on , że w sprawie występuje co najmniej jedna z przesłanek odmowy wznowienia postępowania administracyjnego nie można było na jej podstawie orzekać tak, jak to uczynił Kierownik Urzędu. Zdaniem Sądu nie można postawić znaku równości między postanowieniem o wznowieniu postępowania, a umorzeniem postępowania wznowieniowego jako bezprzedmiotowego. Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w decyzji z dnia 4 grudnia 2008 r. Nr odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie , wskazał na to , że wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich złożony został w dniu 17 kwietnia 2007 r. Organ odwołał się do przepisu art. 148 § 1 k.p.a., w myśl którego podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Według organu okoliczności na które powołała się strona oraz dowody stanowiące podstawę wznowienia zostały wniesione po terminie przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a., a ponadto nie spełniają przesłanek wznowienia, co czyni wznowienie postępowania niedopuszczalnym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B.S. zarzucił decyzji naruszenie następujących przepisów:, a to : -art. 145 § 1 pkt 1 i 5 w związku z art. 148 i art. 149 oraz art. 151 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego; - art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 2001 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zm.) poprzez nieuchylenie decyzji w trybie wznowieniowym; - naruszenie art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w sprawie z naruszeniem maksymalnego 2 – miesięcznego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kierownik Urzędu stwierdził, że przedstawione przez stronę dowody nie mogły być podstawą do wznowienia postępowania, ponieważ nie są nowe, jak i zostały złożone z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa. Nie można bowiem uznać, że o okolicznościach mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania strona dowiedziała się podczas porady prawnej, którą zasięgnęła w dniu 02.04.2007 r. Strona została wezwana pismem z dnia 23.05.2000 r. o nadesłanie wszelkich wiarygodnych wyjaśnień, dokumentów oraz innych dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia charakteru pracy lub służby. Strona również, pomimo wezwania z dnia 23 listopada 2007 r., nie przedstawiła, orzeczeń sądowych (bądź innego organu) stwierdzających, że dowody na których organ się oparł wydając decyzje w sprawie okazały się fałszywe. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienie, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W postępowaniu tym w pierwszej kolejności ocenia się okoliczności stanowiące podstawę wznowienia oraz ustala ich wpływ na byt zapadłej w sprawie decyzji ostatecznej. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ administracji wydaje decyzje, w których mowa w art. 151 kpa. Organ wyjaśnił, że poza tym aby podstawa wznowienia, na której swój wniosek opiera strona mieściła się w katalogu przewidzianym w art. 145 § 1 k.p.a. ustawodawca wymaga by wniosek taki został złożony w odpowiednim czasie. Przytoczył brzmienie art. 148 § 1 k.p.a. , według którego podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wniesienie takiego podania z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Organ nie uznał za wiarygodną okoliczność, że strona o podanych przez siebie okolicznościach mogła dowiedzieć się w czasie przed upływem jednego miesiąca od dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto okoliczności, stanowiące podstawę do wznowienia postępowania nie zmieniają stanu faktycznego sprawy, gdyż okoliczności wskazywane przez stronę, były już przedmiotem rozpoznania przez organ orzekający w trybie zwykłym. W skardze na decyzję ostateczną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź ich uchylenie i orzeczenie co do meritum. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów, : - art. 25 ust 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz.U. z 2002 r., nr 42, poz. 371 z póź. zm.) poprzez błędną jego interpretacje i przyjęcie, że swoja decyzją o pozbawieniu uprawnień kombatanckich organ nie naruszył praw nabytych skarżącego. - art. 149 § 1 i 2 oraz art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie, a następnie decyzji o odmowie wznowienia postępowania w tej samej sprawie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna podtrzymała stanowisko i argumentację wywiedzioną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 czerwca 2009 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu Prokurator Prokuratury Apelacyjnej zgłosił udział w sprawie i wniósł o uchylenie obu decyzji , z tym uzasadnieniem , że skarżący w piśmie z dnia 11 grudnia 2007 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, do którego to wniosku organy nie odniosły się w toku całego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych niż w niej podniesionych w skardze. Na wstępie w związku ze sformułowanym w skardze wnioskiem " o rozstrzygnięcie sprawy co do istoty" , wyjaśnić należy ,że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem , o czym stanowi art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) Z przepisu tego wynika więc zasada , według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należnych do kompetencji organów administracji publicznej , a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kształtowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Wskazać również należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przy badaniu legalności zaskarżonej decyzji, nie jest skrępowany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, co wynika z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Jak wynika z materiału aktowego badanej sprawy zaskarżona decyzja jest wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 151/08, którym uchylono decyzje Kierownika Urzędu do Sprawa Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 11 września 2007 r. Nr oraz z dnia 9 stycznia 2008 r. Nr w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy uchylenia decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich, a także postanowienie tego organu z dnia 21 czerwca 2007 r. Nr w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego. Oznacza to, że organ rozpoznając sprawę po wyroku uchylającym przedmiotowe rozstrzygnięcia - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tymże orzeczeniu Sądu. Nie zwalniało to jednak organu z obowiązku rozpoznania sprawy w całokształcie okoliczności prawnych i faktycznych danej sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego warunkuje dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym na podstawie przepisu art. 151 § 1 pkt 1 i 2 na zaistnieniu dwóch przesłanek pozytywnych, a to : rozstrzygnięciu sprawy decyzją ostateczną i wystąpieniu jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 podstaw wznowieniowych oraz stwierdzeniu braku zaistnienia wymienionych w art. 146 przesłanek negatywnych. Podanie o wznowienie postępowania, zgodnie z przepisem art. 148 § 1 k.p.a. wnosi się w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Dla strony, która nie brała udziału w postępowaniu , miesięczny termin biegnie od daty powzięcia wiadomości o rozstrzygnięciu. Natomiast jeżeli w podaniu strony pominięto okoliczności potwierdzające zachowanie terminu, stanowi to brak formalny pisma. Tego rodzaju brak zobowiązuje organ administracji do wezwania strony o usunięcie takiego braku. Nie ulega też wątpliwości, że omawiany termin jest terminem przywracanym, wobec czego jego niezachowanie może być sanowane poprzez instytucję przywrócenia terminu, o której mowa w przepisach art. 58 – 60 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe uwagi do realiów analizowanej sprawy należy zwrócić uwagę na fakt, że w aktach tej sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia 11 grudnia 2007 r., z którego jednoznacznie wynika, że " wnioskiem z dnia 6.04.2007r. wniósł o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie wraz z wnioskiem o przywrócenia terminu do jego" . Z kolei złożony przez stronę wniosek z dnia 6 kwietnia 2007r. dotyczył wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 2 stycznia 2001 r. Nr. Jednocześnie brak jest w materiale aktowym rozstrzygnięcia organu w tym przedmiocie, przewidzianego przepisem art. 59 k.p.a. w myśl którego o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej, od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. W uzasadnieniu obu wydanych w sprawie decyzji Kierownik Urzędu stwierdza wprost, że okoliczności na które powołała się strona oraz dowody stanowiące podstawę wznowienia zostały wniesione po terminie przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a. Tymczasem przed wydaniem decyzji organ pismem z dnia 23 listopada 2007 r. Nr wezwał skarżącego do sprecyzowania, czy w piśmie z dnia 17 kwietnia 2007 r. zawarł wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Strona odniosła się do tego wezwania i w sposób nie budzący wątpliwości jednoznacznie sformułowała swój wniosek jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Nie rozpatrzenie wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania powoduje, że całość postępowania w sprawie obarczona jest istotną wadą , a pod adresem organu musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 8 oraz art. 59 k.p.a. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do wyeliminowania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny przed dokonaniem jakiejkolwiek czynności w ramach pierwszego stadium postępowania wznowieniowego obowiązany jest rozpatrzyć wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.