IV SA/Wr 101/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. P. B. w dniu 15 października 2015 r. skierował do Urzędu Miejskiego we W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o udostępnienie dokumentacji związanej z realizacją umowy stażu nr [...] z dn. [...] października 2014 r. wykonywanej w ramach [...] Programu [...]. Podał, że dokumentacja, której dotyczy niniejszy wniosek znajduje się w zasobach Biura [...] Urzędu Miejskiego W. Zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1. opinii prawnej sporządzonej w przedmiocie oceny zasadności rozwiązania ww. umowy za porozumieniem stron; 2. sprawozdania z monitoringu realizacji ww. umowy, sporządzonego po spotkaniu Stażystki z Panią K. D., które miało miejsce 22 kwietnia 2015 r.; 3. dokumentów dotyczących zatrudnienia pracowników w ramach realizacji ww. umowy, w tym listy pracowników i miejsca ich zatrudnienia w projekcie; 4. protokołu z mediacji z uczestnikami projektu, która miała być prowadzona przez przedstawicieli Urzędu Miejskiego W. w związku z realizacją ww. umowy; 5. protokołu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Urząd Miejski W. w sprawie prawidłowości/nieprawidłowości realizacji ww. umowy; 6. dokumentu potwierdzającego datę i przyczynę zawieszenia realizacji ww. umowy. W dniu 3 listopada 2015 r. Dyrektor Biura [...] skierował do zainteresowanego pismo następującej treści: "nawiązując do Pańskiego wniosku o udzielenie informacji publicznej z 15.10.2015 r., który wpłynął do Urzędu Miejskiego W. 20.10.2015 r. uprzejmie informuję, że: 1) opinia prawna sporządzona w przedmiocie oceny zasadności rozwiązania umowy nr [...] nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. z 2014 r. poz. 782 ze zm.); stanowi ona dokument wewnętrzny; 2) wskazane przez Pana dokumenty: protokół z mediacji z uczestnikami projektu, która miała być prowadzona przez przedstawicieli Urzędu Miejskiego W., protokół postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Urząd Miejski W. w sprawie prawidłowości/nieprawidłowości realizacji umowy stażu oraz dokument potwierdzający datę i przyczynę zawieszenia realizacji ww. umowy nie istnieją. W związku z tym nie ma możliwości ich udostępnienia. Jednakże w przypadku wskazania konkretnych zapytań dotyczących powyższych zagadnień dokumenty mogłyby być przygotowane i udostępnione w postaci informacji publicznej - informacji przetworzonej, o ile w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego powiadomienia wykaże Pan, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego; 3) treść dokumentów dotyczących zatrudnienia pracowników w ramach realizacji umowy stażu (w tym listy pracowników i miejsca ich zatrudnienia w projekcie) oraz sprawozdania z monitoringu realizacji ww. umowy, sporządzonego po spotkaniu Stażystki z panią K. D. (22.04.2015 r.) są informacjami, które nie mogą być w całości udostępnione i wymagają analizy, w jakim stopniu ich treść po przetworzeniu mogłaby ewentualnie zostać przekazana na wniosek. W związku z powyższym nie ma możliwości udostępnienia dokumentów jw. w formie określonej przez Pana we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jednakże treść dokumentów mogłaby zostać przetworzona i udostępniona w postaci informacji publicznej - informacji przetworzonej, o ile w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego powiadomienia wykaże Pan, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego. Należy jednak mieć również na uwadze fakt, że informacje dotyczące zatrudnienia mogą zawierać tajemnicę przedsiębiorcy lub mogą naruszać prywatność osób fizycznych (pracowników przedsiębiorcy). I z tej przyczyny ich ujawnienie może być niemożliwe." W dniu 23 listopada 2015 r. wnioskodawca złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od decyzji Prezydenta W. sporządzonej dnia 3 listopada 2015 r. w formie pisma opatrzonego znakiem [...] za I.dz. [...] i wydanej w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej; skarżący wniósł o uchylenie opisanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. po zapoznaniu się z odwołaniem P. B. od pisma Dyrektora Biura [...] w Urzędzie Miejskim W. z dnia 3 listopada 2015 r. ([...]; l.dz.: [...]), na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Rozpoznając powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje: Postępowanie odwoławcze przed organem wyższego stopnia jest procesem trójfazowym: faza pierwsza, zwana wstępną obejmuje czynności polegające na badaniu odwołania pod względem formalnym (czy jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie), faza druga związana jest z rozpoznaniem odwołania pod względem merytorycznym, faza trzecia - to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe w tym zakresie obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje bowiem od decyzji. Odwołanie jest przy tym niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona). Oczywistym jest ponadto, że nie przysługuje od czynności organu administracji publicznej niebędącej decyzją administracyjną a stanowiącą np. czynność materialno-techniczną (zob. jeszcze B. Adamiak, Komentarz do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8. wydanie, Warszawa 2006, s. 596). Stwierdziło, że pismo z dnia 3 listopada 2015 r. nie jest - jak wskazuje odwołujący - decyzją administracyjną. Nie zawiera bowiem minimum elementów niezbędnych do legitymowania się statusem takiej formy działania administracji. Do konstytutywnych elementów decyzji zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania. Szczegółowe uzasadnienie powyżej kwalifikacji przedstawia się zaś następująco: Nie każda wypowiedź sformułowana na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.), przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, w tym negatywnie ustosunkowująca się do wniosku o udostępnienie takiej informacji, jest decyzją administracyjną. W razie, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji niemającej statusu informacji publicznej, wówczas pismem należy poinformować wnoszącego o tym. że wniosek nie dotyczy w ogóle informacji publicznej. Forma czynności materialno-technicznej (pisma informującego) znajduje również zastosowanie - np. - gdy. informacja publiczna została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznych lub centralnym repozytorium, czy w przypadku nieposiadania żądanej informacji przez podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W kontekście analizowanego przypadku wskazania wymaga, że także wezwanie wnioskodawcy do wykazania niezbędnej dla udzielenia informacji przetworzonej przesłanki ustawowej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest decyzją administracyjną a działaniem faktycznym. Od pisma informującego o ww. kwestiach czy wezwania nie przysługuje odwołanie. Pismem z dnia 3 listopada 2015 r.: 1) poinformowano, że opinia prawna - sporządzona w przedmiocie oceny zasadności rozwiązania umowy nr [...] z dnia [...] października 2015r. - nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (pkt 1 pisma); 2) wskazano, że żądane przez P. B. dokumenty: - "protokół z mediacji z uczestnikami projektu, która miała być prowadzona przez przedstawicieli Urzędu Miejskiego W.", - "protokół postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Urząd Miejski W. w sprawie prawidłowości/nieprawidłowości realizacji umowy stażu" - "dokument potwierdzający datę i przyczynę zawieszenia realizacji ww. umowy", "nie istnieją" i tym samym nie mogą być udostępnione (pkt 2 pisma); 3) w części odnoszącej się do dokumentów dotyczących zatrudnienia pracowników w ramach realizacji stażu ("w tym listy pracowników i miejsca ich zatrudnienia w projekcie") stanowi w istocie wezwanie do wykazania przez P. B., że ich udostępnienie jemu jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego. W ostatnim akapicie pisma wyjaśniono, że informacje dotyczące zatrudnienia "mogą zawierać tajemnicę przedsiębiorcy lub mogą naruszać prywatność osób fizycznych (pracowników przedsiębiorcy)", co może skutkować ich nieudostępnieniem ("[...] z tej przyczyny ich ujawnienie może być niemożliwie" – zdanie to stanowi, jedynie" opis potencjalnego zachowania w przyszłości). Kwestionowana wypowiedź nie rozstrzyga więc indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Bezspornie brakuje w nim stwierdzeń imperatywnych i definitywnych. Pismo z dnia 3 listopada 2015 r. nie jest więc decyzją odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Zauważyło też, że przedmiotowe pismo nie zawiera jeszcze jednego z wymienionych wyżej konstytutywnych elementów, tj. podpisu osoby reprezentującej organ, gdyż podpisane zostało przez Dyrektora Biura [...] w Urzędzie Miejskim W., bez wskazania, iż działa z upoważnienia Prezydenta W. Przedmiotowe odwołanie jest zatem niedopuszczalne z ww. dwóch przyczyn przedmiotowych. Zaznaczyło też, że Kolegium nie jest władne dokonać oceny zgodności z prawem stwierdzeń w ww. piśmie zawartych. Poinformowało jednak, że w sytuacji, gdy wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej uważa, iż podmiot obowiązany do jej udostępnienia (w analizowanym przypadku Prezydent W.) jest bezczynny, ma prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, CBOSA). Skargę na powyższe postanowienie złożył P. B. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: a) art. 104 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez błędne uznanie, że pismo Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2015 r. opatrzone znakiem [...] za I. dz. [...], wydane w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej, nie jest decyzją administracyjną, tj. w szczególności, że nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. b) art. 107 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że podpisanie dokumentu zawierającego rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, przez pracownika urzędu zamiast przez właściwy organ lub osobę przez niego wskazaną, stanowi o braku istnienia decyzji, a skutki takiego działania pracownika podległego urzędu obciążają wnioskodawcę, który przez to miałby być pozbawiony prawa dostępu do informacji publicznej; c) art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez całkowite pominięcie w treści zaskarżonego postanowienia odniesienia do faktu, że odmowa udostępnienia informacji publicznej nie zawiera wskazania imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W uzasadnieniu skargi zainteresowany przedstawił czynności jakie podjęły strony w sprawie. Przyznał, że nie podlegają ujawnieniu w trybie prostego dostępu do informacji publicznej informacje, które miały być zawarte w dokumentach, które nie istnieją. Informacje takie rozproszone w innych dokumentach mogą stanowić informację przetworzoną. Skarga do SKO nie obejmowała jednak rozstrzygnięcia w zakresie nieistniejących dokumentów. Podał, że definitywne i imperatywne są w piśmie Dyrektora rozstrzygnięcia polegające na wskazaniu, że opinia prawna, której udostępnienia wnosił skarżący jest aktem wewnętrznym oraz, że pewne dokumenty – poza opinią prawną – mogą zawierać dane osobowe lub tajemnicę przedsiębiorstwa i jako takie nie mogą być udostępnione. Negatywnie ocenił powyższe rozstrzygnięcie. Stwierdził, że w obu przypadkach dokonane zostało rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a więc wydano decyzję administracyjną. SKO nie znalazło takiego charakteru tych rozstrzygnięć, co jest stanowiskiem błędnym wobec stanu faktycznego i prawnego ujawnionego w materiale dowodowym niniejszej sprawy. Skarżący stwierdził, że niezrozumiałe jest stanowisko SKO, iż fakt, że pismo podpisał pracownik urzędu, a nie organ do którego zwrócono się z wnioskiem, dowodzi tego, że nie została wydana decyzja administracyjna. To na organie ciąży obowiązek organizacji pracy w podległym urzędzie. Wnioskodawca ma prawo spodziewać się, że rozstrzygnięcie zostanie podpisane przez właściwą osobę, a jeżeli tak się nie dzieje, to skutki wadliwego działania urzędu nie mogą obciążać wnioskodawcy. Ponadto przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez SKO prowadziłoby do sytuacji, o których organ cedując wydanie rozstrzygnięcia na pracownika podległego urzędu wolny byłby od odpowiedzialności za wydaną decyzję, a strona pozbawiona byłaby instancyjnej kontroli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przytoczył sentencję oraz uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Ponadto przedstawił szczegółowe uzasadnienie powyższej kwalifikacji. Dodał, ze nie każda wypowiedź sformułowana na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest decyzją administracyjną. Zwłaszcza, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji nie mającej takiego statusu lub gdy informacja publiczna została umieszczona w Biuletynie Informacji Publicznych lub centralnym repozytorium, czy w przypadku nieposiadania informacji publicznej. Dalej podano, że "w kontekście analizowanego przypadku Kolegium wskazało, że także wezwanie wnioskodawcy do wykazania niezbędnej dla udzielenia informacji przetworzonej przesłanki ustawowej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest decyzją administracyjną, lecz działaniem faktycznym". Od pisma informującego o ww. kwestiach, czy wezwania nie przysługuje odwołanie. Ponownie dokonano analizy pisma z dnia 3 listopada 2015 r. Stwierdzono, że poinformowano w nim, że opinia prawna, której udostępnienia wnosił wnioskodawca, nie jest informacją publiczną, protokoły opisane we wniosku oraz dokument potwierdzający datę i przyczynę zawieszenia realizacji umowy, nie istnieją i tym samym nie mogą być udostępniane, "wreszcie w części odnoszącej się do dokumentów dotyczących zatrudnienia pracownika w ramach realizacji stażu stanowi w istocie wezwanie do wykazania przez P. B., że ich udostępnienie jemu jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego. W ostatnim akapicie pisma wyjaśniono, że informacje dotyczące zatrudnienia "mogą zawierać tajemnicę przedsiębiorcy lub mogą naruszać prywatność osób fizycznych (...) co może skutkować ich nieudostępnieniem (...) z tej przyczyny ich ujawnienie może być niemożliwe – zdanie to stanowi "jedynie" opis potencjalnego zachowania w przyszłości". Stwierdzono, że kwestionowana wypowiedź nie rozstrzyga indywidulanej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Brakuje w niej stwierdzeń indywidualnych i definitywnych. Tym samym pismo z dnia 3 listopada 2015 r. nie jest decyzją. Kolegium zauważyło też, że omawiane pismo nie zawiera jeszcze jednego z wymienionych wyżej konstytutywnych elementów tj. podpisu osoby reprezentującej organ, gdyż podpisane zostało przez Dyrektora Biura [...] w Urzędzie Miasta W., bez wskazania, iż działa z upoważnienia Prezydenta W. Z powyższych przyczyn przedmiotowych należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego. Kolegium oświadczyło, że podtrzymuje poczynione w zaskarżonym postanowieniu ustalenia i towarzyszącą im argumentację. Stwierdziło, że skoro pismo z dnia 3 listopada 2015 r. nie jest decyzją administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie miało obowiązku jego kontrolowania pod kątem tego, czy zawiera ono elementy, o których mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji, postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Oznacza to między innymi, że Sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji/postanowienia ograniczyć się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem skargi jest postanowienie SKO we W. z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Dyrektora Biura [...] w Urzędzie Miejskim W. z dnia 3 sierpnia 2015 r. oznaczone numerem [...]. Według organu powyższe pismo nie jest decyzją administracyjną. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Wymogi formalne decyzji określa art. 107 k.p.a. W § 1 stanowi on, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (...). Zgodnie zaś z § 3 art. 107 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powołany art. 107 k.p.a. wymienia składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego jak też procesowego. Nie wszystkie mają jednakowe znaczenie, w określeniu tych elementów, niektóre są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. Przywołać trzeba zdanie drugie tezy pierwszej wyroku NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 (...), w którym jako minimum elementów traktuje się cztery składniki decyzji, tzn. określenie autora, adresatów, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ. Brak jednego ze składników albo wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego albo też wskazuje na to, że nie mamy do czynienia z objawem woli organu – czy inaczej rzecz ujmując – z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot (brak podpisu powoduje, że dane pismo nie będzie decyzją, wyrok NSA z 30 lipca 1982 r., I SA 547/82, nie publ., Komentarz do k.p.a. B. Adamiak , A. Borkowski str. 504, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005). Doktryna i orzecznictwo jednolicie przyjmują, zgodnie z powołaną wyżej tezą wyroku, że opisane wyżej elementy stanowią o wydaniu decyzji w sprawie. Powyższe również akceptuje Sąd rozpoznający sprawę. Analiza pisma Dyrektora Biura [...] w Urzędzie Miejskim W. z dnia 3 listopada 2015 r. szczegółowo opisanego wyżej – w świetle wniosku skarżącego z dnia 15 października 2015 r. daje podstawę do uznania, że omawiane pismo nie może być uznane za decyzję, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Zauważyć też należy iż wniosek z dnia 15 października 2015 r. jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej – tym samym do rozpoznania takiego wniosku mają zastosowanie odrębne przepisy – ustawy o informacji publicznej i wykształcone na tym tle orzecznictwo. Wracając do wniosku skarżącego i wadliwej odpowiedzi: Odnośnie 1) udostępnienia opinii prawnej sporządzonej w przedmiocie oceny zasadności rozwiązania umowy (opisanej na wstępie wniosku) organ poinformował, że nie stanowi on informacji publicznej, jest ona dokumentem wewnętrznym, natomiast 2) protokół z mediacji z uczestnikami projektu, która miała być prowadzona przez Urząd Miejski W. w sprawie prawidłowości/nie prawidłowości realizacji umowy stażu oraz dokument potwierdzający datę i przyczynę zawieszenia realizacji ww. umowy nie istnieją – a tym samym nie mogą być udostępnione. Wskazano też, że w przypadku wskazania konkretnych zapytań dotyczących powyższych zagadnień dokumenty mogłyby być przygotowane i udostępnione w postaci informacji publicznej – informacji przetworzonej, o ile w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego powiadomienia skarżący wskazał, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego. Odnośnie zaś 3) treści dokumentów dotyczących zatrudnienia pracowników w ramach realizacji umowy stażu oraz sprawozdania z monitoringu realizacji ww. umowy, po spotkaniu stażystki z panią (...), są informacjami, które nie mogą być w całości udostępnione i wymagają analizy, w jakim stopniu ich treść po przetworzeniu mogłaby ewentualnie zostać przekazana na wniosek, wyjaśniono też, że informacje dotyczące zatrudnienia mogą zawierać tajemnicę przedsiębiorcy i z tej przyczyny ich ujawnienie może być niemożliwe. Z ostatnio wymienionego punktu wynika, że wniosek w tym zakresie będzie podlegać analizie i organ oczekuje stanowiska skarżącego w przedmiocie przedstawionych uwag. Zatem w tym zakresie nie ma ostatecznego rozpoznania wniosku. Jeśli idzie o dwa pierwsze punkty organ w zakresie wskazanych żądań po pierwsze stwierdził, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, w drugim przypadku nie posiada danych objętych wnioskiem. Proponuje jednak udzielenie informacji w przetworzonej formie. Zgodnie z art. 16 § 1 ustawy o informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z przepisu powyższego wynika, że decyzję organ wydaje tylko w dwóch przypadkach – odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W przypadku określonym w art. 14 ust. 2 informacja nie może być udostępniona w sposób i formie określonej we wniosku. W opisanych wyżej dwóch przypadkach organ zaś nie miał podstaw do wydania decyzji albowiem po pierwsze stwierdził, że żądana informacja nie jest informacją publiczną a w drugim, że jej nie posiada. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzono, że udzielenie informacji publicznej jest czynnością materialnotechniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot do którego skierowano żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 lutego 2004 r., 4 II SA/Ka 2502/05. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną. Wówczas to przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania, w tym także art. 16 (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., SA 2867/02 oraz z dnia 19 grudnia 2002 r. II SA 3301/02 MOP 2003 Nr 5, s. 196). Wydanie decyzji w innych przypadkach niż wymienionych w art. 16 może być uznane za jej wydanie bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z powyższego wynika, że organ dostosował formę odpowiedzi, do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej a także orzecznictwa i doktryny. Dodatkową, niezależną okolicznością do uznania, że pismo z dnia 3 listopada 2015 r. nie jest decyzją stanowi notatka służbowa z dnia 25 lutego 2016 r. sporządzona przez pracownika organu, w której stwierdzono, że podpisujący pismo z dnia 3 listopada 2015 r. nie był upoważniony do wydania decyzji przez Prezydenta W. Powyższe wskazuje zatem, że skarga jest nieuzasadniona, a zaskarżone postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak wyżej. H.B. 25.05.2016 r.