IV SA/Wr 102/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Orzeczeniem z dnia [...]r. [...]nr wydanym z powołaniem się na przepisy art. 6b ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 2 i art. 6b ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721) Powiatowy Zespół d/s Orzekania o Niepełnosprawności w W. zaliczył J.W. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Powyższe orzeczenie doręczono stronie w dniu 30 października 2013r. Pismem z dnia 15 listopada 2013 r. ( data wpływu do organu) J.W. wniósł odwołanie od wskazanego wyżej orzeczenia , zaś kolejnym pismem z dnia 21 listopada 2013r. ( data wpływu do organu) złożył wniosek o "przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności". Wnioskodawca wywodził , że naruszenie terminu nastąpiło z przyczyn przez niego niezawinionych . Jako uzasadnienie wniosku podał, że jest " osobą samotną , nie ma nikogo , kto mógłby mu pomóc. Synowie mieszkają za granicą. Ze względu na stan zdrowia ( chorobę) oraz trudności w poruszaniu się nie był w stanie sporządzić odwołania w zakreślonym terminie". Postanowieniem z dnia [...]., nr [...]wydanym na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (j.t. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721) oraz art. 134 k.p.a. i § 19 ust. 3 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328, ze zm.) Wojewódzki Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół d/s Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia[...]. W motywach postanowienia organ II instancji przywołał brzmienie § 16 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, według którego osoba zainteresowana może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, odwołanie do wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, za pośrednictwem powiatowego zespołu, który wydał orzeczenie. Organ odwoławczy wskazał , że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności odebrane zostało przez stronę w dniu 30 października 2013 r. Natomiast odwołanie złożono w dniu 15 listopada 2013 r. , a zatem z przekroczeniem ustawowego terminu do wniesienia odwołania, który upłynął w dniu 13 listopada 2013 r. Nadto organ odwoławczy stwierdził ,że wydane orzeczenie zawierało prawidłowe pouczenie o przysługujących od niego środków odwoławczych, w tym o terminie dla dokonania tej czynności. Strona nie dochowała terminu, mimo prawidłowego pouczenia o warunkach wniesienia odwołania. Według organu II instancji J.W. w piśmie złożonym w Powiatowym Zespole w W. z dnia 21 listopada 2013 r. wnioskował o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jednak zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu należy dopełnić czynności dla której ten termin określono. W tym przypadku czynnością było odwołanie, które prośby i uprawdopodobnienia braku winy nie zawierało. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której J.W. zwrócił się z prośbą o przyznanie mu dodatku pielęgnacyjnego , argumentując to całkowitą niezdolnością do pracy i stanem zdrowia , na poparcie czego przedłożył zaskarżone postanowienie z dnia [...] wydane przez Wojewódzki Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. , orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 22 października 2013r. oraz zaświadczenie o stanie zdrowia z dnia 26 sierpnia 2013r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim wniósł o jej oddalenie i przytoczył argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, akcentując upływ 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W związku ze sformułowanym w skardze wnioskiem o przyznanie skarżącemu dodatku pielęgnacyjnego wyjaśnić na wstępie należy, że kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kształtowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd , następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz.1270 ze zm. ) dalej p.p.s.a. Wyjaśnić również należy ,że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego aktu administracyjnego ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ocenia go w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych oraz może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu . Dokonując zatem pod takim kątem kontroli zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,że jest ono obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia przepisów i zasad postepowania administracyjnego. A mianowicie wbrew fundamentalnej zasadzie wynikającej z art.7 k.p.a. ( zasada prawdy obiektywnej) organ II instancji niedostatecznie wnikliwie przeanalizował wszystkie okoliczności sprawy . Organ powinien w toku postępowania wszechstronnie zbadać wszystkie faktyczne i prawne okoliczności sprawy i dołożyć wszelkich starań , na których oparte będzie rozstrzygnięcie . W tym kontekście wskazać należy ,że dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art.7 k.p.a. obejmuje również ustalenie przez organ rzeczywistego żądania ( intencji ) strony . Powyższemu obowiązkowi uchybił organ II instancji , który w zakwestionowanym postanowieniu pominął istotne dla sprawy okoliczności . Z analizy materiału aktowego badanej sprawy wynika, że skarżący po wniesieniu w dniu 15 listopada 2013r. odwołania , kolejnym pismem z dnia 21 listopada 2013 r. ( data nadania 22 listopada 2013r. , data wpływu do organu 25 listopada 2013r. ) , a więc w terminie 7 – dniowym " wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół d/s Orzekania o Niepełnosprawności " . Wniosek w tym zakresie został przez stronę uzasadniony określonymi okolicznościami , związanymi z jej sytuacją rodzinną i stanem zdrowia . Z treści omawianego pisma skarżącego z dnia 21 listopada 2013 r. wynika ponadto , że - według jego - uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn przez niego niezawinionych. A zatem zawarty w wspomnianym wyżej piśmie wniosek jest jednoznaczny i nie nasuwa żadnych wątpliwości co do tego ,że analizowane pismo stanowi odrębny wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od pierwszo-instancyjnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Niewątpliwie a priori zgodzić się należy z poglądem organu odwoławczego , że wraz wnioskiem o przywrócenie terminu " należy dopełnić czynności , dla której ten termin określono". Jednakże – jak wynika z akt sprawy - uszedł uwadze tego organu fakt ,że tą czynnością było odwołanie , które zostało już wcześniej przez stronę wniesione , tj. w dniu 15 listopada 2013r. . Wobec tego – z punktu widzenia zasad logiki i ekonomiki postępowania – zbędne było ponowne wnoszenie odwołania wraz wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia , skoro ten wniosek został wniesiony w terminie późniejszym niż samo odwołanie. Ten fakt został przez organ odwoławczy zupełnie pominięty. W związku z tym w realiach badanej sprawy nie ma racji organ II instancji , kiedy wywodzi ,że to odwołanie powinno zawierać prośbę o przywrócenie terminu i uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu. Wypada w tym miejscu jedynie przypomnieć ,że zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W myśl art. 59 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Stosownie zaś do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W analizowanym przypadku strona wniosła spóźnione odwołanie od orzeczenia organu I instancji i w kolejnym 7 –dniowym terminie wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminowi przed rozpatrzeniem wniosku o jego przywrócenie jest działaniem przedwczesnym . Sekwencja zdarzeń w realiach niniejszej sprawy powinna być zgoła odmienna. Wskazać w tym miejscu należy , że przesłankę wydanego w trybie art.134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie do wniesienia odwołania stanowi ustalenie nie tylko faktu złożenia odwołania po upływie 14 dni od daty doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi aktu administracyjnego , ale również ustalenie faktu braku prośby o przywrócenie uchybionego terminu bądź wydania postanowienia odmawiającego przywrócenia tego terminu . Oznacza to ,że w razie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oraz prośby o jego przywrócenie , postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu wniesionej prośby o przywrócenie terminu. Ewentualne postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania wyłącza bowiem dopuszczalność wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, a zatem wydanie takiego postanowienia przed rozpatrzeniem prośby strony byłoby niezgodne z prawem ( zob. wyrok NSA z 14 stycznia 199r. , sygn. akt SA/SZ 306/98, Lex nr 36136) . We wskazany nurt orzeczniczy wpisuje się również doktryna , akcentując ,że wniesienie odwołania po terminie może spowodować dwojakiego rodzaju skutki procesowe. Jeżeli wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 2 k.p.a.), organ odwoławczy jest wówczas obowiązany wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli zaś w aktach organu drugiej instancji znajduje się odwołanie wniesione po terminie (nadesłane wraz z aktami sprawy przez organ pierwszej instancji) oraz odwołanie dołączone do wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 k.p.a.), wówczas organ drugiej instancji musi najpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu (przy czym na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu służy zażalenie - art. 59 § 1 k.p.a.) i dopiero gdy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, organ może postanowić o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu ( zob. A. Wróbel. Komentarz do art. 134 k.p.a., Wydawnictwo Lex, 2012 r., teza 11; B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 134 k.p.a. Wyd. C.H. Beck. Legalis, pkt III teza 2 ; G. Łaszczyca, A. Matan, Komentarz do art. 134 k.p.a., wyd. Lex, 2010 r., teza 9). Prezentowane wyżej stanowisko doktryny znajduje akceptację w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Jak bowiem wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 506/11, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Administracyjnych, wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, o którym mowa w art. 134 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy strona składa odwołanie po terminie, ale nie domaga się przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Wówczas badanie terminowości odwołania następuje przy zastosowaniu trybu określonego w art. 134 k.p.a. Jeżeli natomiast strona, tak jak uczynił to skarżący, wnosi odwołanie po terminie i składa prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to badanie okoliczności związanych z terminowością odwołania, a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje wyłącznie w ramach trybu określonego w art. 58 i 59 § 2 k.p.a. Wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania czyni wówczas zbędnym celowość i konieczność wydawania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. Odmowa przywrócenia terminu załatwia nie tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu, ale jednocześnie potwierdza, że wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu, czyli rozstrzyga również o tym co jest przedmiotem postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Reasumując powyższe stwierdzić należy , że przyjęty przez organ w realiach analizowanej sprawy sposób procedowania, polegający na wydaniu postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania bez uprzedniego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania istotnie narusza prawo. W zaistniałej sytuacji procesowej powinnością organu w pierwszej kolejności było załatwienie wniosku o przywrócenie terminu. Rodzaj i charakter dalszych czynności winien zaś być uzależniony od treści rozstrzygnięcia w przedmiocie ostatnio wskazanego wniosku. Konkludując powyższe uznać należy ,że skarga przedstawia się jako uzasadniona , albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do wyeliminowania go z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.