IV SA/Wr 103/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca) Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie bezzwrotnego zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J.-L. działającego z upoważnienia Burmistrza J.-L. z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej: ustawa, odmawiającą R. B. przyznania zasiłku celowego w wysokości do 100 000 zł z tytułu zalania budynków przy ul. [...] w J. –L. podczas powodzi w maju 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 7 czerwca 2010 r. R. B. zwrócił się do organu pierwszej instancji o udzielenie bezzwrotnej pomocy finansowej w wysokości do 100 000 zł na usunięcie skutków zalania budynków położonych przy ul. [...] w J.-L., w wyniku powodzi, która miała miejsce w maju 2010 r. Następnie w piśmie z dnia 5 lipca 2010 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego z wnioskodawcą w miejscu zamieszkania, tj. w B. przy ul. [...]. Jak wynika z treści rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 19 lipca 2010 r. R. B. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i dwojgiem dzieci, mieszkając obecnie w stanowiącym jego współwłasność domu położonym w B. przy ul. [...]. W oświadczeniu z dnia 19 lipca 2010 r. R. B. podał, że w dniu 14 maja 2010 r. przeprowadził się do domu w J.-L. przy ul. [...], a w dniu 20 maja 2010 r. zameldował się pod tym adresem na pobyt stały. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 22 maja 2010 r. budynek ten został zalany falą powodziową do wysokości 1 m. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawca i jego rodzina nie znajdują się w sytuacji uniemożliwiającej zaspokojenie potrzeb życiowych (potrzeb mieszkaniowych) na skutek zdarzenia losowego - powodzi, która zalała dom przy ul. [...] w J.-L. Powołując się na ustalenia dokonane w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wskazano, że rodzina R. B. mieszkała i prowadziła gospodarstwo domowe na terenie nieobjętym falą powodziową w maju 2010 r., tj. w B. przy ul.[...], i że w miejscu tym zaspokajane są nadal jej potrzeby mieszkaniowe. Dokonanie meldunku w dniu 20 maja 2010 r. (na 2 dni przed zalaniem falą powodziową) nie oznacza zamieszkania w tym miejscu a co za tym idzie poniesienie strat w gospodarstwie domowym. Powołano się też na pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2010 r., z którego wynika, że pomoc przysługuje rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który uległ zniszczeniu lub uszkodzeniu w związku z powodzią, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r. Jeżeli zatem w zniszczonym budynku lub lokalu mieszkalnym gospodarstwo domowe nie było prowadzone przed powodzią, nie zachodzą przesłanki do przyznania zasiłku na remont takiego budynku. R. B. odwołał się od tej decyzji, prosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że przed powodzią zamieszkiwał w domu położonym w J.-L. przy ul. [...]. Dalej stwierdził, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej może być przyznany zasiłek celowy, w tym w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, opału i niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Wedle art. 40 ust. 1-3 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Podjęcie przez organ pierwszej instancji starań w celu ustalenia, czy w wyniku powodzi, która nawiedziła J.-L. w maju 2010 r. rodzina odwołującego się poniosła stratę, z powodu której znalazła się w sytuacji odpowiadającej pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej wymagającej zaspokojenia oraz wydanie decyzji, powinno poprzedzić zbadanie przez ten organ swej właściwości miejscowej w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 19 kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Z kolei wedle art. 101 ust. 1 ustawy, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zgodnie z art. 25 kc, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle powołanego przepisu, o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga oświadczenia woli. Zamiar stałego pobytu w danej miejscowości powinien wynikać z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w tej miejscowości. Natomiast samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., I OW 231 / 2005, LEX nr 201525). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że kwestią budzącą wątpliwości jest okoliczność, czy R. B. przed dniem 22 maja 2010 r. mieszkał i prowadził gospodarstwo domowe w J.-L., czyli na terenie właściwości miejscowej organu pierwszej instancji. Ponadto, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji przyjął, że w dniu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego odwołujący się wraz z rodziną mieszkał w B. przy ul. [...], czyli na terenie właściwości miejscowej innego organu, tj. Burmistrza B. Zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie pojawiła się wątpliwość dotycząca, mającej wpływ na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 kpa), kwestii właściwości miejscowej organu pierwszej instancji w sprawie załatwienia wniosku R. B. z 7 czerwca 2010 r. Wskazano, że ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji powinien ustalić, gdzie znajdowało się miejsce zamieszkania R. B. w chwili składania wniosku i wydawania zaskarżonej decyzji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł R. B. Wniósł o zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w części wyrażonych przez Kolegium wątpliwości na temat właściwości miejscowej organu pierwszej instancji. Zarzucił , że Kolegium nie rozpatrzyło istoty sprawy i pominęło przy tym art. 21 § 1 pkt 1 kpa, nakazujący ustalać właściwość organu administracji ze względu na miejsce położenia nieruchomości zniszczonej w wyniku powodzi. Zdaniem skarżącego nie było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w celu ustalania miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Skarżący jednocześnie wskazał, że fakt jego zameldowania w J.-L. w dniu 20 maja 2010 r., tj. przed wystąpieniem powodzi, (której nie przewidywał) jest dowodem na to, że jego zamiarem było zamieszkanie na stałe w tej miejscowości. Zaraz po zaistnieniu powodzi został zmuszony do powrotu do B., gdzie przebywa do chwili obecnej. Skarżący powołał się na pismo z dnia 18 listopada 2010 r. skierowane do niego z MSWiA, W piśmie tym, powołując się na informacje uzyskane od Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. – L., wskazano, że skoro R. B. nie prowadził gospodarstwa domowego w J. – L. to nie została spełniona podstawowa przesłanka niezbędna do przyznania zasiłku celowego z budżetu państwa. Zdaniem skarżącego, skoro zamieszkiwał on w J. – L. podczas wystąpienia powodzi, to jego wniosek o udzielenie pomocy jest uzasadniony. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Jednocześnie wskazano, że w zaskarżonej decyzji nie przesądzono kwestii zamieszkania skarżącego, a uchylenie decyzji organu I instancji miało na celu doprowadzenie do wyjaśnienia przez organ I instancji wątpliwości powstałych w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa, który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie ulega wątpliwości, że uchybienia proceduralne w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, na jakie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie mogły zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym, albowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa. Sąd, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z powołanego art. 138 § 2 kpa. W omawianej sprawie skarga wniesiona została na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] które uchyliło decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącemu pomocy w formie bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości do 100.000 zł z tytułu zalania budynków podczas powodzi w maju 2010 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organy administracyjne trafnie zauważyły, że pomoc osobom i rodzinom, które ucierpiały w wyniku powodzi w 2010 r. udzielana była według reguł zawartych w ustawie. Jedną z form pomocy, która może być udzielona osobom lub rodzinom, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej jest zasiłek celowy, który może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 1-3 ustawy). Istotną jednakże okoliczność w sprawie stanowi właściwość organu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W związku z tym, iż powołana ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", należy je interpretować zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania w świetle wskazanego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny, czyli fakt przebywania i wewnętrzny, czyli zamiar stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. Zamiar stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli, ponieważ nie jest czynnością prawną. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. W myśl art. 19 kpa, który ma zastosowanie również w sprawach z zakresu pomocy społecznej, organ administracji publicznej przestrzega z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zatem organ pomocy społecznej, do którego wpłynął wniosek R. B. o przyznanie bezzwrotnego zasiłku celowego, powinien był w pierwszej kolejności dokładnie ustalić miejsce zamieszkania wnioskodawcy, a następnie, w zależności od ustaleń, rozpoznać wniosek bądź, stwierdzając swoją niewłaściwość, przekazać wniosek organowi właściwemu w oparciu o dyspozycję art. 65 § 1 kpa. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że okoliczność który z ośrodków pomocy społecznej jest właściwy w sprawie nie została należycie wyjaśniona. W pierwszym rzędzie skupiono się bowiem na istocie zasiłków przysługujących powodzianom i stwierdzono wprawdzie, że rodzina skarżącego zamieszkiwała w B., ale tezy tej nie rozwinięto. Zresztą i ustalenia czynione w postępowaniu administracyjnym w tej kwestii są znikome, co potwierdza analiza materiałów sprawy. Z tego względu rację ma organ odwoławczy gdy nakazuje Kierownikowi Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. – L. kwestię tę należycie wyświetlić. Jak stwierdza Kolegium "organ ten powinien ustalić gdzie znajdowało się miejsce zamieszkania R. B. w chwili składania wniosku i wydawania zaskarżonej decyzji". Wprawdzie poza tą wytyczną organ odwoławczy nie wymienia szczegółowo czynności jakie konkretnie należałoby w tym celu wykonać, ale też organowi administracyjnemu prowadzącemu orzecznictwo administracyjne, znającemu specyfikę postępowania wyjaśniającego i środki dowodowe, którymi posługiwać się powinny te organy, przy wyjaśnianiu sprawy administracyjnej, nie trzeba tych możliwości wskazywać. Mogłoby to nawet ograniczać organ I instancji przy ustalaniu istotnych w sprawie okoliczności, mających znaczenie przy podejmowaniu właściwej w sprawie decyzji/postanowienia. W związku z tym za chybiony należy uznać zarzut sformułowany w skardze, braku ustalenia właściwości organu pomocy społecznej według miejsca położenia nieruchomości, w której powstały zniszczenia, zgodnie z przepisami kpa. Podkreślenia bowiem wymaga, że szczególne regulacje dotyczące ustalania właściwości organu określone w ustawie wykluczają zastosowanie przepisów ogólnych zawartych w kpa. Skarżący powołał się w skardze na pismo MSWiA, z którego wynika, jego zdaniem, zasadność złożonego wniosku o przyznanie pomocy. Wskazać jednak należy, że pismo to ma charakter jedynie informacyjny a zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ administracyjny wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył prawa. W związku z tym, stosownie do art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.