IV SA/Wr 105/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński ( spr. ) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant:: Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu Wałbrzyskiego z dnia 10 lipca 2009 r. nr XXXII/47/09 w przedmiocie zmiany uchwały nr XI/94/04 Rady Powiatu Wałbrzyskiego w sprawie przekształcenia publicznej szkoły ponadpodstawowej dla dorosłych – Centrum Kształcenia Ustawicznego w Wałbrzychu w publiczną szkołę ponadgimnazjalną dla dorosłych I. stwierdza nieważność uchwały Rady Powiatu Wałbrzyskiego Nr XXXII/47/09 z dnia 10 lipca 2009 r.; II. orzeka ,że opisana w pkt I uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Powiatu Wałbrzyskiego na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów zastępstwa prawnego. Pismem z dnia 26 stycznia 2010r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zmianami) zaskarżył w całości uchwałę Rady Powiatu Wałbrzyskiego Nr XXXII/47/09 z dnia 10 lipca 2009 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XI/94/04 Rady Powiatu Wałbrzyskiego z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie przekształcenia publicznej szkoły ponadpodstawowej dla dorosłych-Centrum Kształcenia Ustawicznego w Wałbrzychu w publiczną szkołę ponadgimnazjalną dla dorosłych. Przedmiotowej uchwale zarzucił istotne naruszenie: art. 62 ust. 5 zdanie 1 w zw. z ust. 3 i art. 58 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Z uwagi na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. W motywach uzasadnienia podniósł, że Rada Powiatu Wałbrzyskiego podjęła na sesji w dniu 10 lipca 2009 r. uchwałę Nr XXXII/47/09 w sprawie zmiany Uchwały Nr XI/94/04 Rady Powiatu Wałbrzyskiego z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie przekształcenia publicznej szkoły ponadpodstawowej dla dorosłych - Centrum Kształcenia Ustawicznego w Wałbrzychu w publiczną szkołę ponadgimnazjalną dla dorosłych. Ze względu na fakt, iż upłynął 30 dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda Dolnośląski wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Kwestionowana przez organ nadzoru uchwała jest konsekwencją wcześniejszych uchwał Rady Powiatu Wałbrzyskiego, którymi zlikwidowano zakład budżetowy Centrum Kształcenia Praktycznego w Wałbrzychu ul. Ogrodowa 2 w celu przekształcenia go w jednostkę budżetową, którą następnie włączono w strukturę Zespołu Szkół nr 5 w Wałbrzychu przy ul. Ogrodowej 2a. Do Zespołu Szkół nr 5 w Wałbrzychu włączono również istniejącą placówkę -Centrum Kształcenia Ustawicznego w Wałbrzychu. W skład dawnego Zespołu Szkół nr 5 w Wałbrzychu, do którego dokonano włączenia Centrum Kształcenia Ustawicznego w Wałbrzychu, wchodziły: 1) II Liceum Profilowane (likwidacja z dniem 31.08.2010 r.), 2) Technikum Nr 2, 3) Zasadnicza Szkoła Zawodowa Nr 2, 4 ) Technikum Uzupełniające, 5) Technikum Uzupełniające dla Dorosłych, 6) Szkoła Policealna dla Dorosłych nr 3. W konsekwencji w skład Zespołu wchodziły szkoły ponadgimnazjalne dla młodzieży i dorosłych. Mocą § 1 zaskarżanej uchwały Rada Powiatu Wałbrzyskiego postanowiła, że w załączniku Nr 2 uchwały XI/19/04 Rady Powiatu Wałbrzyskiego z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie przekształcenia publicznej szkoły ponadpodstawowej dla dorosłych - Centrum Kształcenia Ustawicznego w Wałbrzychu w publiczną szkołę ponadgimnazjalną dla dorosłych, po § 2 dodaje się § 2a, w brzmieniu: "od dnia I września 2009 roku Centrum Kształcenia Ustawicznego w Wałbrzychu, wchodzi w skład Wałbrzyskiego Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego im. Maksymiliana Tytusa Hubera w Wałbrzychu przy ul. Ogrodowej 2a." Zgodnie z intencją Rady Powiatu, powyższa zmiana miała na celu dostosowanie nazwy jednostki powstałej z włączenia między innymi Centrum Kształcenia Ustawicznego w Wałbrzychu zespołu szkół. Bowiem w uchwale Nr XXXII/45/09 z dnia 10 lipca 2009 r., podjętej na tej samej sesji, Rada Powiatu Wałbrzyskiego postanowiła, że po włączeniu do Zespołu Szkół nr 5 w Wałbrzychu Centrum Kształcenia Praktycznego i Centrum Kształcenia Ustawicznego powstanie jednostka o nazwie Wałbrzyskie Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego w Wałbrzychu. W ocenie Rady Powiatu niezbędne było więc uporządkowanie nomenklatury powstałej jednostki w pozostałych uchwałach dotyczących tego połączenia. Jednakże organ nadzoru pismem nr NK.II.SZ1.0914-1/10 z dnia 18 stycznia 2009 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Powiatu Wałbrzyskiego nr XXXII/45/09 z dnia 10 lipca 2009 r., mającą ścisły związek z zaskarżaną niniejszą skargą uchwałą. Ze względu na fakt, iż postanowienia przedmiotowej uchwały stanowią konsekwencję wcześniej zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Nr XXXIII/45/09 z dnia 10 lipca 2009 r., konieczne jest zaskarżenie uchwały Rady Powiatu nr XXXIII/47/09 z dnia 10 lipca 2009 r. z tych samych powodów. Jednocześnie organ nadzoru podniósł, że w piśmie nr NK.II.0915-3/74/09 z dnia 12 października 2009r. zwrócił uwagę na zasadność podjęcia działań mających na celu dostosowanie funkcjonującej nazwy "Wałbrzyskie Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego im. Maksymiliana Tytusa Hubera ul. Ogrodowa 2a w Wałbrzychu" do obowiązujących zasad nadawania nazwy zespołom szkół i placówek. W odpowiedzi Wicestarosta w piśmie nr WS.0047-22/09 z dnia 24 listopada 2009 r. oświadczył, iż brak jest przesłanek do podjęcia działań zmierzających do zmiany istniejącego stanu rzeczy. W ocenie Wicestarosty "w obowiązującym stanie prawnym nie istnieje przepis mówiący o tym, że nazwa Centrum Kształcenia Ustawicznego czy też Centrum Kształcenia Praktycznego są nazwami zastrzeżonymi wyłącznie dla jednostek oświatowych stanowiących centra kształcenia ustawicznego lub praktycznego. " W ocenie organu nadzoru włączenie dwóch wałbrzyskich placówek, tj. Centrum Kształcenia Ustawicznego w Wałbrzychu oraz Centrum Kształcenia Praktycznego w Wałbrzychu do Zespołu Szkół Nr 5 w Wałbrzychu zostało dokonane z naruszeniem trybu tworzenia zespołu szkół i placówek. W konsekwencji również nazwa nadana powstałemu zespołowi szkół i placówek - Wałbrzyskie Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego im. Maksymiliana Tytusa Hubera ul. Ogrodowa 2a w Wałbrzychu - jest niezgodna z zasadami nadawania nazwy zespołom. Włączenie placówek do zespołu szkół, a w konsekwencji utworzenia zespołu szkół i placówek, było możliwe na podstawie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w myśl którego organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. Dodatkowo w myśl art. 62 ust. 3 ustawy o systemie oświaty utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58. Natomiast zgodnie z art. 58 ust. 1 szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Rada Powiatu Wałbrzyskiego podejmując uchwałę nr XXXII/45/09 z dnia 10 lipca 2009 r. w istotny sposób naruszyła tryb tworzenia zespołu szkół i placówek. Rada Powiatu Wałbrzyskiego włączyła bowiem dwie placówki do zespołu szkół ponadgimazjalnych, de facto bez nadania aktu założycielskiego powstałemu Zespołowi. Za akt założycielski nie może bowiem zostać uznana uchwała nr XXXII/45/09 z dnia 10 lipca 2009 r., gdyż zgodnie z twierdzeniem Rady Powiatu Wałbrzyskiego, uchwała ta miała na celu dostosowanie nazwy powstałego podmiotu do aktualnego stanu faktycznego (uporządkowanie danych adresowych i nazwy powstałej jednostki). Co więcej, z literalnego brzmienia uchwały wynika raczej, że Rada Powiatu Wałbrzyskiego utworzyła Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego, a nie zespół szkół i placówek. Ustawa o systemie oświaty w art. 68a i art. 70 określa charakter i zakres działania placówki kształcenia praktycznego i ustawicznego. W tej sytuacji utworzona jednostka nie może zajmować się kształceniem w zakresie edukacji ponadgimazjalnej. W tej sytuacji również zapis § 1 uchwały stanowiącej przedmiot niniejszej skargi (uchwała nr XXXII/47/09 z dnia 10 lipca 2009 r.), którym postanowiono, że od dnia 1 września 2009 roku Centrum Kształcenia Ustawicznego w Wałbrzychu, wchodzi w skład Wałbrzyskiego Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego im. Maksymiliana Tytusa Hubera w Wałbrzychu przy ul. Ogrodowej 2a, należy uznać za podjęty z naruszeniem zasad tworzenia zespołu szkół i placówek. Literalne brzmienie tej zmiany wskazuje, że Centrum Kształcenia Ustawicznego zostało włączone do Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego (a nie do zespołu szkół i placówek). W niniejszej sprawie bardzo istotne znaczenie ma cel, jakim kierował się ustawodawca, który przyznał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego możliwość połączenia szkół lub szkół i placówek w zespół. Łączenie szkół (placówek) w zespół ma głównie uzasadnienie ekonomiczne. Chodzi przede wszystkim o obniżenie kosztów ogólnego zarządu (administrowania) poszczególnymi szkołami (placówkami) wchodzącymi w skład zespołu, które działają wówczas pod kierownictwem jednego dyrektora i ze wspólną administracją i obsługą. Ponadto w grę wchodzić mogą także racje merytoryczne, takie jak łatwiejsze zapewnienie możliwości korzystania z bazy dydaktycznej, zapewnienie kadry pedagogicznej, którą łatwiej jest przenosić między jednostkami lub polecać uzupełnianie wymiaru zajęć w jednej szkole (placówce) zajęciami w innej. Niemniej jednak skorzystanie z kompetencji połączenia szkół i placówek w zespół, musi odbyć się zgodnie z literą prawa, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Oznacza to również, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nadając akt założycielski, musi uwzględniać także przepisy regulujące zasady nadawania nazwy powstałej jednostce. Ustawodawca w art. 2 ustawy o systemie oświaty zdefiniował pojęcie placówki, dokonując rozróżnienia na poszczególne typy placówek. Tam wskazane właśnie placówki można łączyć w zespół. W ocenie organu nadzoru Rada Powiatu Wałbrzyskiego, dokonując włączenia Centrum Kształcenia Ustawicznego w Wałbrzychu do Zespołu Szkół Nr 5 w Wałbrzychu była zobowiązana przede wszystkim do uwzględnienia faktu, iż powstały po włączeniu tej jednostki podmiot to zespół szkół i placówek. Fakt, że do zespołu szkół podnadgimnazalnych włączono dwie placówki, nie zmienił istoty powstałej jednostki, zatem i jej nazwa powinna uwzględniać ten fakt. Innymi słowy nazwa powstałej jednostki organizacyjnej, jako obligatoryjny element aktu założycielskiego jednostki, musi zawierać wyraz: "zespół". Rada powiatu nie ma dowolności w nadawaniu nazwy podmiotom powstałym z połączenia szkół, czy też szkół i placówek w zespół. Dla przykładu należy wskazać § 1 ust. 2 załącznika Nr 5a do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm.) w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz szkół publicznych, w myśl którego nazwa technikum wchodzącego w skład zespołu szkół składa się z nazwy zespołu i nazwy tego technikum. W tym konkretnym przypadku funkcjonująca nazwa, po pierwsze, w ogóle nie wskazuje, iż jest to zespół szkół i placówek, po wtóre pomija zupełnie fakt, że w skład zespołu wchodzą szkoły. W żadnym wypadku nie można zgodzić się ze stanowiskiem powiatu, że skoro w obowiązującym stanie prawnym nie istnieje przepis mówiący o tym, że nazwa Centrum Kształcenia Ustawicznego czy też Centrum Kształcenia Praktycznego są nazwami zastrzeżonymi wyłącznie dla jednostek oświatowych stanowiących centra kształcenia ustawicznego lub praktycznego, to istnieje duża swoboda przy nadawaniu nazwy zespołom. Takie stanowisko zupełnie pomija obowiązujące zasady nadawania nazw zespołom. Powyższe stanowisko powiatu może prowadzić do wniosku, że co "nie jest wyraźnie zakazane jest dozwolone", jednak w niniejszej sprawie w tym zakresie obowiązuje ścisłe przestrzeganie innej zasady, a mianowicie "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje". W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także Rady Powiatu Wałbrzyskiego, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Wałbrzyskiego wniosła o jej oddalenie. W motywach podniesiono, że należy mieć na uwadze, że zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu Wałbrzyskiego włączyła do istniejącego zespołu szkół i palcówek noszącego nazwę "Wałbrzyskie Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego im. Maksymiliana Tytusa Hubera w Wałbrzychu przy Ogrodowej 2a" Centrum Kształcenia Ustawicznego w Wałbrzych. Rada Powiatu podejmując uchwałę Nr XXXI 1/45/09 nie utworzyła nowego zespołu szkół i palcówek. Zgodnie z art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru Rada Powiatu Wałbrzyskiego włączyła do istniejącego już Zespołu Szkół Nr 5 im. Maksymiliana Tytusa Hubera ul. Ogrodowa 2 w Wałbrzychu istniejące Centrum Kształcenia Ustawicznego w Wałbrzychu oraz przekształcone z zakładu budżetowego w jednostkę budżetową Centrum Kształcenia Praktycznego w Wałbrzychu i jednocześnie zmieniła nazwę tego zespołu. W tej sytuacji nieuprawnione jest twierdzenie organu nadzoru, że zapis § 1 uchwały Rady Powiatu Wałbrzyskiego Nr XXXII/47/09 z dnia 10 lipca 2009r. należy uznać za podjęty z naruszeniem zasad tworzenia zespołu. Rada Powiatu Wałbrzyskiego nowego zespołu nie tworzyła i nie nadała powstałemu zespołowi aktu założycielskiego. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały akt założycielski zespół już przecież posiadał. Z literalnego brzemienia uchwały, jak stara się wywieść organ nadzoru, wcale nadto nie wynika, że Rada Powiatu utworzyła Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego. Włączenie do istniejącego zespołu szkół dwóch innych placówek i zmiana nazwy zespołu nie daje podstaw do twierdzeń, że została utworzona nowa jednostka i że " utworzona jednostka " nie może zajmować się kształceniem w zakresie edukacji ponadgimnazjalnej. Ustawa z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) nie zawiera żadnych uregulowań dotyczących brzmienia nazwy zespołu szkół i placówek, zatem nie zasługującym na uwzględnienie jest twierdzenie organu nadzoru, że nazwa jednostki będącej zespołem " musi zawierać wyraz "zespół". W oparciu o ustawie o systemie oświaty i przepisy wykonawcze stwierdzić należy, że ustawodawca, w zakresie brzmienia nazwy zespołu szkół i placówek pozostawił swobodę organowi prowadzącemu. Jednostkami systemu oświaty są poszczególne szkoły (placówki). Sytuacji tej nie zmienia utworzenie zespołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Będąca przedmiotem skargi uchwała dotyka w istocie dwóch różnych płaszczyzn odnoszących się do prawidłowości procesów organizowania i reorganizowania placówek (jednostek) systemu oświaty oraz do obowiązku stosowania nomenklatury nazewniczej związanej z powstaniem przekształconej placówki. Przystępując do analizy pierwszej kwestii zauważyć należy, że mocą uchwał Rady Powiatu Wałbrzyskiego z dnia 28 kwietnia 2009r. włączono dwie jednostki: Centrum Kształcenia Praktycznego w Wałbrzychu oraz Centrum Kształcenia Ustawicznego w Wałbrzychu do funkcjonującej jednostki – Zespołu Szkół nr 5 w Wałbrzychu przy ul. Ogrodowej 2 a. Ze złożonego do protokołu rozprawy oświadczenia pełnomocnika Wojewody Dolnośląskiego wynika, że uchwały te funkcjonują w obrocie prawnym, gdyż nie zostały zakwestionowane w trybie postępowania nadzorczego lub skargi sądowej. Po dokonaniu włączenia obu wskazanych Centrów do Zespołu Szkół nr 5 w Wałbrzychu, mocą uchwały Rady Powiatu Wałbrzyskiego Nr XXXII/45/09 z dnia 10 lipca 2009r. postanowiono o powstaniu jednostki o nazwie Wałbrzyskie Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego im. Maksymiliana Tytusa Hubera w Wałbrzychu przy ul. Ogrodowej 2a. Powyższe, zdaniem Rady Powiatu Wałbrzyskiego, zrodziło konieczność uporządkowania nomenklatury powstałej jednostki w pozostałych uchwałach dotyczących tego połączenia. W ocenie organu nadzoru włączenie dwóch wałbrzyskich placówek, tj. Centrum Kształcenia Ustawicznego w Wałbrzychu oraz Centrum Kształcenia Praktycznego w Wałbrzychu do Zespołu Szkół Nr 5 w Wałbrzychu zostało dokonane z naruszeniem trybu tworzenia zespołu szkół i placówek. W konsekwencji również nazwa nadana powstałemu zespołowi szkół i placówek - Wałbrzyskie Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego im. Maksymiliana Tytusa Hubera ul. Ogrodowa 2a w Wałbrzychu - jest niezgodna z zasadami nadawania nazwy zespołom. Włączenie placówek do zespołu szkół, a w konsekwencji utworzenia zespołu szkół i placówek, było możliwe na podstawie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w myśl którego organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. Dodatkowo w myśl art. 62 ust. 3 ustawy o systemie oświaty utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58. Natomiast zgodnie z art. 58 ust. 1 szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i, siedzibę. Stwierdzono, że Rada Powiatu Wałbrzyskiego podejmując uchwałę nr XXXII/45/09 z dnia 10 lipca 2009r. w istotny sposób naruszyła tryb tworzenia zespołu szkół i placówek, albowiem włączyła dwie placówki do zespołu szkół ponadgimazjalnych, de facto bez nadania aktu założycielskiego powstałemu Zespołowi. Za akt założycielski nie może bowiem zostać uznana uchwała nr XXXII/45/09 z dnia 10 lipca 2009 r., gdyż zgodnie z twierdzeniem Rady Powiatu Wałbrzyskiego, uchwała ta miała na celu dostosowanie nazwy powstałego podmiotu do aktualnego stanu faktycznego (uporządkowanie danych adresowych i nazwy powstałej jednostki). Co więcej, z literalnego brzmienia uchwały wynika raczej, że Rada Powiatu Wałbrzyskiego utworzyła Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego, a nie zespół szkół i placówek. Ustawa o systemie oświaty w art. 68a i art. 70 określa charakter i zakres działania placówki kształcenia praktycznego i ustawicznego. W tej sytuacji utworzona jednostka nie może zajmować się kształceniem w zakresie edukacji ponadgimazjalnej. Ustosunkowując się do powyższej kwestii stwierdzić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W związku z tym w orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi (...) wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych" (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., SA/Łd 2572/95, Pr Gosp. 1998, nr 5, s. 36). W podobny sposób ujęto tę kwestię w uchwale NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 (ONSA 1997, nr 3, poz. 104) w której stwierdzono że "W postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot". Sprawa włączenia przedmiotowych Centrów Kształcenia Praktycznego i Ustawicznego w Wałbrzychu do Zespołu Szkół Nr 5 w Wałbrzychu była przedmiotem odrębnych uchwał Rady Powiatu Wałbrzyskiego z dnia 28 kwietnia 2009r., które – wobec nie zakwestionowania ich prawidłowości przez wojewodę – funkcjonują w obrocie prawnym. Stąd, kwestia ta nie mieści się w granicach przedmiotu zaskarżenia, który nie dotyczy legalności uchwał o włączeniu przedmiotowych Centrów do Zespołu Szkół nr 5 w Wałbrzychu lecz prawidłowości nadania powstałemu (istniejącemu) zespołowi szkół i placówek nazwy: Wałbrzyskie Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego – jako niezgodnego z zasadami nadawania nazwy zespołom. Oznacza do, że organ nadzoru nie powinien oczekiwać, że Sąd przy okazji oceny prawidłowości nadania istniejącemu zespołowi szkół nowej nazwy nieuwzględniającej – zdaniem skarżącego – obowiązujących wymogów normatywnych – dokona weryfikacji niekwestionowanych przez organ nadzoru w trybie administracyjnym lub w trybie odrębnej skargi sądowej – pierwotnych uchwał w sprawie prawidłowości włączenia rozważanych Centrów Kształcenia do Zespołu Szkół z dnia 28 kwietnia 2009r. Ustosunkowując się do kwestii nazwy nadanej powołanej jednostce: Wałbrzyskie Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego organ nadzoru wyraził stanowisko, że nazwa powstałej jednostki organizacyjnej, jako obligatoryjny element aktu założycielskiego jednostki, musi zawierać wyraz: "zespół". Rada powiatu nie ma dowolności w nadawaniu nazwy podmiotom powstałym z połączenia szkół, czy też szkół i placówek w zespół. Dla przykładu wskazano § 1 ust. 2 załącznika Nr 5a do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm.) w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz szkół publicznych, w myśl którego nazwa technikum wchodzącego w skład zespołu szkół składa się z nazwy zespołu i nazwy tego technikum. Organ zarzucił, że w tym konkretnym przypadku funkcjonująca nazwa, po pierwsze, w ogóle nie wskazuje, iż jest to zespół szkół i placówek, po wtóre pomija zupełnie fakt, że w skład zespołu wchodzą szkoły. Zdaniem Powiatu Wałbrzyskiego ustawa z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty nie zawiera żadnych uregulowań dotyczących brzmienia nazwy zespołu szkół i placówek, zatem nazwa jednostki będącej zespołem nie musi zawierać nazwy "zespół". Ustawodawca w zakresie brzmienia nazwy zespołu szkół i placówek pozostawił swobodę organowi prowadzącemu. Stanowisko Powiatu Wałbrzyskiego w kwestii swobody organu prowadzącego w zakresie brzmienia nazwy jednostki skupiającej szkoły i placówki, a zwłaszcza braku obowiązku użycia w takiej sytuacji nazwy "zespół" nie jest zasadne. Istotnie, przepis art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi jedynie, że organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówek może je połączyć w zespół. Z powyższego unormowania wprost nie wynika, czy nazwa "zespół" została w nim użyta wyłącznie w znaczeniu prakseologicznym (całość w sensie technicznym zorganizowania ze składników będących jej elementami, np. z budynków, urządzeń, wyposażenia, itp.) czy też w znaczeniu prawnej determinanty będącej skrótem normatywnym określeniem grupy szkół lub placówek połączonych w jednej jednostce organizacyjnej wraz w wyraźnym określeniem kompetencji i zadań przypisanych poszczególnym podmiotom, tj. zespołowi i poszczególnym szkołom (placówkom). Za drugim z podanych znaczeń przemawia tak wykładnia semantyczna, jak i celowościowa stosownych przepisów. Nazwa "zespół" wchodzi w skład języka prawnego normy art. 62 ustawy o systemie oświaty, jak i rozporządzeń wykonawczych. Zgodnie z jedną z dyrektyw wykładni językowej niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty są traktowane jako zbędne. Wszelkie zwroty języka prawnego – z definicji – są zwrotami znaczącymi (por. K. Opałek, J. Wróblewski: Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 248). Istotne znaczenie interpretacyjne mają przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz szkół publicznych stanowiących, że nazwa szkoły wchodzącej w skład zespołu składa się z nazwy zespołu i nazwy tej szkoły. Wykładnia celowościowa normy prawnej art. 62 ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, że nazwa "zespół" ma znaczenie identyfikujące, gdyż służy odróżnieniu desygnatów danej nazwy ("zespół szkół") wyposażonej w pewne określone cechy normatywne od innych jednostek ("szkół"), cech tych pozbawionych. Sformalizowanie nakazu używania ustawowego terminu "zespół" w wypadku tworów wielopodmiotowych ma istotne znaczenie prawne, gdyż służy wskazaniu, że mamy do czynienia ze strukturą rządzącą się odmiennymi regułami funkcjonowania w obrocie prawnym niż w przypadku szkoły istniejącej poza zespołem, kierowaną przez dyrektora zespołu jako pracodawcę, wykonującą zadania z zakresu administrowania i zarządu, skupiającą wewnętrzne jednostki, organizacyjne (szkoły), gdzie każda z nich występuje w charakterze względnie autonomicznego podmiotu. Szkoły będąc jednostkami systemu oświaty zachowują odrębność w zakresie działania rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół i samorządów uczniowskich (o ile statut zespołu nie stanowi inaczej), wykonują samodzielnie zadania i kompetencje związane z funkcjonowaniem tych ciał. Z przymiotem "zespołu" łączą się ponadto odmienne uregulowania dotyczące jego tworzenia, wyłączania zeń niektórych szkół lub placówek, a także rozwiązania (likwidacji) zespołu (art. 62 ust. 5 ustawy), co wynika z faktu, że likwidacja zespołu nie stanowi likwidacji szkoły. Zdaniem Sądu, nadanie istniejącemu zespołowi szkół nazwy: Wałbrzyskie Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego w Wałbrzychu nie tylko uchybia normatywnym wymogom nadawania nazw takim zespołom, ale też może wywoływać uzasadnione przekonanie, że doprowadziła ona do rozwiązania (likwidacji) zespołu wprowadzając w to miejsce jednostkę jednopodmiotową. W konsekwencji należy stwierdzić, że przyjęta nazwa wprowadza w błąd co do charakteru placówki ("szkoła" czy "zespół szkół"), a w rezultacie, co do prawnego statutu jednostki w systemie oświaty. W związku z powyższym należy zgodzić się z zarzutem organu nadzoru, że również zapis § 1 uchwały stanowiącej przedmiot niniejszej skargi (uchwała nr XXXII/47/09 z dnia 10 lipca 2009 r.), którym postanowiono, że od dnia 1 września 2009 roku Centrum Kształcenia Ustawicznego w Wałbrzychu, wchodzi w skład Wałbrzyskiego Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego im. Maksymiliana Tytusa Hubera w Wałbrzychu przy ul. Ogrodowej 2a, należy uznać za podjęty z naruszeniem zasad tworzenia zespołu szkół i placówek. Literalne brzmienie tej zmiany wskazuje, że Centrum Kształcenia Ustawicznego zostało włączone do Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego (a nie do zespołu szkół i placówek). Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 147 § 1, 152 oraz 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.