IV SA/Wr 107/20

Sygn. akt IV SA/Wr 107 /20 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Protokolant: Mariusz Sitny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2020 r. w Wydziale IV sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W. K. (dalej jako strona, skarżący, wnioskodawca) w dniu 14 listopada 2019 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Ś. (dalej jako organ pierwszej instancji, organ pomocy społecznej) z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad ojcem – E. K., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ś., z którego wynika, że wymaga on m.in.: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W toku rodzinnego wywiadu środowiskowego organ pomocy społecznej ustalił m.in., że ojciec skarżącego ([...] lat) mieszka wraz z żoną – T. K. ([...] lat), z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Matka skarżącego jest osobą schorowaną, znajduje się pod stałą kontrolą lekarza i nie jest w stanie zapewnić opieki niepełnosprawnemu w stopniu znacznym małżonkowi. Oboje pobierają świadczenia emerytalne. Skarżący codziennie bywa u rodziców przez ok. 8 godzin i czas ten przeznacza na opiekę nad ojcem, wykonując zabiegi higieniczne, pomagając mu w rehabilitacji oraz organizując zakupy i wizyty lekarskie. Ze względu na zły stan psychiczny ojca skarżący musi niekiedy przebywać z nim także w godzinach nocnych. Pomimo podjętych prób, ojciec nie wyraża zgody na skorzystanie z usług opiekuńczych. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 17 ust. 1b, art. 20 ust. 1 – 3, art. 23, art. 24 ust. 1, 2a i 4, art. 26, art. 29, art. 32 ust. 1d i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że niepełnosprawność ojca powstała w 58. roku jego życia. Tymczasem obowiązujące przepisy określają, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i we wniesionym odwołaniu zakwestionował stanowisko organu odnośnie niespełnienia przesłanki związanej z datą powstania niepełnosprawności ojca, a także wykładni przepisu ją ustanawiającego w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, oraz aktualnego orzecznictwa sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że wbrew twierdzeniom organu pomocy społecznej, skarżącemu nie można było odmówić prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że niepełnosprawność jego ojca powstała po ukończeniu przez niego 25. roku życia. Za podjęciem takiego rozstrzygnięcia przemawiały jednak zupełnie inne okoliczności, a mianowicie fakt, że ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stanowi to zatem negatywną przesłankę do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, albowiem z tego przepisu jasno wynika, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż matka skarżącego nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wprawdzie – jak zauważa Kolegium – w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lekarskie z dnia 3 grudnia 2019 r., stwierdzające, że matka skarżącego nie jest zdolna do sprawowania opieki nad niesamodzielnym mężem, jednakże nie może ono zastępować wymaganego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnoprawności. W konsekwencji więc skarżący – w ocenie Kolegium – nie spełniał warunków do otrzymania zawnioskowanego świadczenia, co wiązało organy w zakresie odmownego załatwienia jego podania. Rozstrzygnięcie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bowiem podejmowane w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to zatem, że organy nie mają swobody wyboru i muszą działać na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zakwestionowała decyzję organu odwoławczego w całości podkreślając, że choć matka w rzeczywistości nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale jest osobą w podeszłym wieku ([...] lat), schorowaną i drobną, w związku z czym nie jest w stanie opiekować się mężem. Skarżący dodał również, że z art. 17 u.ś.r. nie wynika, aby współmałżonek musiał posiadać orzeczenie o niepełnosprawności, oraz że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, świadczenie pielęgnacyjne mu się należy. W odpowiedzi na skargę Kolegium zawnioskowało o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodało również, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest skierowane do tego członka rodziny lub innej osoby bliskiej, która podejmie się sprawowania opieki, lecz do tego, na którego wskazuje przepis prawa. W niniejszej zaś sprawie taką osobą jest matka skarżącego, nie zaś sam skarżący. Nie jest on więc legitymowanym do otrzymania zawnioskowanego świadczenia. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 11 września 2020 r. skarżący przedłożył jako dowód w sprawie orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnoprawności w Województwie D. z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], zaliczające jego matkę do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Oświadczył również, że na co dzień to on opiekuje się ojcem, albowiem matka nie jest w stanie tego robić, zaś starszy brat nie zamieszkuje aktualnie z rodzicami. Ponadto ojciec znajduje się w złym stanie psychicznym i nie dopuszcza do siebie innych osób. Z tego też powodu skarżący zmuszony był zrezygnować z dotychczasowej aktywności zawodowej, poświęcając cały swój czas na opiekę nad ojcem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m.in. osobom zobowiązanym do alimentacji, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby niepełnosprawnej powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Powyższy przepis należy jednak odczytywać łącznie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest on niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w aktualnym stanie prawnym, ukształtowanym po wydaniu wskazanego wyroku sądu konstytucyjnego, moment powstania niepełnosprawności nie ma już wpływu na realizację uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko organu pierwszej instancji było zatem w tym zakresie oczywiście błędne, co słusznie podnosił w toku całego postępowania skarżący i na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Pomimo tego Kolegium nie zdecydowało się jednak na wydanie korzystnej dla strony decyzji, stwierdzając bowiem, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka sprzeciwiająca się ustaleniu skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia. Jak wynika bowiem z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jakkolwiek stanowisko organu odwoławczego może z pozoru wydawać się zasadne, to jednakże po dokonaniu szczegółowej analizy powołanego przepisu w nieco szerszym kontekście interpretacyjnym, nie zasługuje ono na aprobatę. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę, że pozostawanie wyłącznie przy wynikach wykładni literalnej art.17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jest niewystarczające dla właściwego odczytania istoty zawartej w nim normy prawnej. Należy wziąć pod uwagę również rezultaty wykładni systemowej i celowościowej bazującej na jednym z podstawowych założeń prawa rodzinnego, wywodzonym z art. 23 i art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2086 ze zm.), że małżonkowie są obowiązani w równym stopniu do wzajemnej względem siebie pomocy i zaspokajania potrzeb rodziny według swoich sił oraz możliwości zarobkowych i majątkowych. Oznacza to, że w razie niepełnosprawności jednego z nich, drugi ze współmałżonków zobowiązany jest do bezinteresownej opieki i troski nad nim. Sytuacja zmienia się jednak, kiedy ten drugi małżonek, nie legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest w stanie opieki tej sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. Wystąpi to wówczas, gdy małżonek ten jest m.in. w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym faktyczne sprawowanie opieki nad inną osobą, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową służącą pokryciu kosztów opieki przez inną osobę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14 oraz z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1622/15, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1248/19, Gliwicach z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 925/18 oraz Olsztynie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 28/20 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy organ pomocy społecznej ustalił w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego, że choć matka skarżącego mieszka z mężem i prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe, to jest ona jednak w podeszłym wieku ([...] lat) i z racji własnych schorzeń pozostaje pod stałą opieką lekarską. Z tych przyczyn nie jest ona w stanie samodzielnie sprawować opieki nad mężem. Powyższe okoliczności potwierdza zaświadczenie lekarskie z dnia 3 grudnia 2019 r., wskazujące, że matka skarżącego jest osobą przewlekle chorą, obecnie w fazie dekompensacji swoich schorzeń, w stałej terapii wielolekowej i nie jest zdolna do sprawowania opieki nad niesamodzielnym mężem. Konieczna jest jej w tym zakresie pomoc osoby drugiej. Nie można również pominąć dowodu przedłożonego przez stronę na etapie postępowania sądowego w postaci orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności matki z dnia [...] lipca 2020 r., w którym mowa jest m.in. o konieczności korzystania przez nią z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Warto przy tym zauważyć również i tę okoliczność, że matka skarżącego wyłącznie z racji ukończonego już [...]. roku życia sama podlega szczególnej trosce ze strony państwa, wyrażającej się m.in. w uprawnieniu do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r.), względnie dodatku pielęgnacyjnego określonego w art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 53 ze zm.). Oba te świadczenia mają zaś ten sam cel sprowadzający się do dodatkowego wsparcia osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, z uwagi na ich zaawansowany wiek. Skoro zatem ustawodawca przyjmuje domniemanie, że osoba w wieku 75 lat sama co do zasady wymaga opieki ze strony osób trzecich i w tym celu udziela jej wsparcia, to nie można przyjąć, by ten sam racjonalny ustawodawca jednocześnie zakładał, że osoba w wieku 75 lat lub więcej (nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) jest zdolna do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14 oraz z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 910/15). W takiej sytuacji, podzielając stanowisko kształtujące się aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, należało stwierdzić, że w sprawie nie wykazano wystąpienia przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Wprost przeciwnie, w toku postępowania dowodowego ustalono, że matka skarżącego, ze względu na wiek i występujące schorzenia, nie jest w stanie osobiście sprawować opieki nad swoim mężem, co z kolei otwiera drogę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnioskodawcy. Reasumując należało zatem uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji (ta z kolei z racji oczywiście błędnego rozstrzygnięcia związanego z nieuwzględnieniem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13) zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. (decyzja Kolegium) oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. (decyzja organu pomocy społecznej), które miało wpływ na wynik sprawy. Nadto Kolegium, opierając się na nieprawidłowej wykładni pierwszego z wymienionych przepisów prawa materialnego, w zupełności pominęło zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, dochodząc do sprzecznej z nim oceny, czym naruszyło również przepisy procesowe (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w sposób, który mógł mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji. Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia złożonego przez stronę wniosku o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego w kontekście dokonanej przez Sąd wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Organ pomocy społecznej winien również dokonać aktualizacji wywiadu środowiskowego, uwzględniającego obecną sytuację rodziców skarżącego, zwłaszcza w kontekście ich stanu zdrowia i możliwości sprawowania osobistej opieki nad ojcem skarżącego przez jego matkę. Następnie organ pierwszej instancji zobowiązany będzie wydać stosowne rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania, w treści którego wyjaśni stronie skarżącej motywy jakimi się kierował orzekając.