IV SA/Wr 114/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spraw.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej uchyla decyzje I i II instancji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. J. od wydanej z upoważnienia Prezydenta W. decyzji Specjalisty Pracy Socjalnej w Dziale Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] r. ([...]), odmawiającej przyznania zaliczki alimentacyjnej dla córki L. J., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia 27 czerwca 2007 r. E. J.- przedstawiciel ustawowy L. J. - wystąpiła o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej dla córki. Decyzją z dnia [...] r. ([...]), organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w roku 2006 miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 647,06 zł, co przekracza kwotę uprawniającą do zaliczki alimentacyjnej, tj. 583,00 zł. Stwierdził ponadto, że w sprawie nie nastąpiła utrata dochodu. W odwołaniu od tej decyzji E. J. wniosła o jej uchylenie, ponieważ organ błędnie ustalił okoliczności faktyczne dotyczące dochodu jej rodziny w 2006 roku. Odwołująca się podniosła, że kwota 4411,38 zł brutto wypłacona jej w kwietniu 2006 r. stanowiła zaległe wynagrodzenie za lata 2001-2004 ("ustawa 203 dot. pielęgniarek"). Zdaniem E.J. ta kwota nie może być podstawą przyznania jej świadczeń na przyszłość, albowiem nie jest to jej dochód za 2006 rok i nie będzie on stanowił części jej wynagrodzenia w przyszłości. Wskazała, że gdyby nie ujęto tej kwoty przy obliczaniu jej dochodu, wówczas nie doszłoby do przekroczenia kryterium dochodowego. Poinformowała także, że decyzją z dnia [...] r. ([...]) odmówiono jej przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, a przy jej niskich zarobkach otrzymywane świadczenia były znaczącą pomocą w trudnej sytuacji życiowej. W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, określa ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Według jej przepisów, jednym z warunków przyznania zaliczki alimentacyjnej jest spełnienie ustawowego kryterium dochodowego. Zaliczka alimentacyjna przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł (art. 7 ust. 2). Z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego W.-F. o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych z dnia 1 czerwca 2007 r. wynika, że w roku 2006 wnioskodawczyni uzyskała dochód brutto w wysokości 20223,81 zł. Organ pierwszej instancji ustalił, że po odliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i należnego podatku, kwota dochodu wynosiła 14 701,60 zł. Do tej kwoty należało doliczyć 828,00 zł tytułem alimentów, wyegzekwowanych przez komornika w roku 2006 (pismo komornika z dnia 30 maja 2007 r.). Po zsumowaniu składników dochód rodziny wyniósł 1 294,13 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie 647,06 zł i przekroczył kryterium dochodowe, tj. 583,00 zł. E.J. w odwołaniu stwierdziła, że w jej dochodzie za rok 2006 ujęto kwotę wypłaconą na podstawie tzw. ustawy 203, która stanowi zaległe wynagrodzenie za lata 2001-2004, i tym samym nie jest jej dochodem za rok 2006. Odnosząc się do tego zarzutu Kolegium wskazuje, iż w postępowaniu o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej, w sprawach nieuregulowanych w ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczki alimentacyjnej mają odpowiednie zastosowanie przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z ta ustawą. Do wniosku o zaliczkę należy dołączyć więc m.in. zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych każdego członka rodziny, wydane przez właściwy urząd skarbowy. Organ prowadzący postępowanie o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej, obliczając dochód rodziny, przyjmuje za jego składnik kwotę wskazaną zaświadczeniu Naczelnika Urzędu Skarbowego. Jeśli zatem kwota 4411,38 zł brutto wypłacona z tytułu "ustawy 203" jest ujęta w ogólnej kwocie dochodu za dany rok kalendarzowy, to organ nie ma podstaw, aby jej nie uwzględniać. Nawet jeśli było to zaległe wynagrodzenie, to fakt jego ujęcia w dochodzie za rok 2006 powoduje, że nie ma możliwości, aby - jak sugeruje odwołująca się - odjąć wskazaną kwotę od dochodu rodziny za ten rok. Przy ustalaniu prawa do zaliczki alimentacyjnej można pomniejszyć dochód w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy tylko w sytuacji, gdy nastąpiła tzw. utrata dochodu. Okoliczności powodujące tę utratę zostały wyczerpująco wymienione w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W świetle tego przepisu fakt wypłaty jednorazowego wyrównania wynagrodzenia za lata ubiegłe nie może być uznany za utratę dochodu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu E. J. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o "zmianę przez orzeczenie o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej dla córki L. J." Obu decyzjom skarżąca zarzuca, że zostały wydane na skutek błędnego ustalenia okoliczności faktycznych dotyczących dochodów jej rodziny za rok 2006. Skarżąca kwestionuje ujęcie w dochodzie rodziny za rok 2006 kwoty wypłaconej na podstawie tzw. ustawy 203, stanowiącej zaległe wynagrodzenie za lata 2001-2004. Zdaniem skarżącej otrzymanie zaległego wynagrodzenia mieści się w definicji dochodu utraconego – zgodnie z art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2008 r. skarżąca stwierdziła, że pozbawienie jej zaliczki alimentacyjnej na córkę traktuje jako naruszenie zasad współżycia społecznego i nadużycie prawa przez MOPS we W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna. Zasadność skargi jest wprawdzie związana z zakwestionowaną w skardze wysokością dochodu skarżącej uprawniającego do otrzymania zaliczki alimentacyjnej, jednakże o zasadności przesądzają w ocenie Sądu inne przyczyny niż te, które zostały w niej podniesione. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Dokonując kontroli legalności przedmiotowej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż narusza ono prawo w stopniu nakazującym jej eliminację z obrotu prawnego. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji naruszyły prawo materialne, gdyż dokonały wadliwej wykładni przepisów art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 z późn. zm.) oraz art. 3 pkt 1 lit a oraz art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z ustawą o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej o przyznanie zaliczki alimentacyjnej mogą się ubiegać osoby uprawnione do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli wychowywane są przez osobę samotną lub przez osobą pozostającą w związku małżeńskim, której małżonek przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest ubezwłasnowolniony. Zaliczkę alimentacyjną w rozumieniu ustawy (art. 2 pkt 7) stanowi kwota wypłacona przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna. Stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 ustawy prawo do zaliczki alimentacyjnej przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Oprócz bezskuteczności egzekucji warunkiem uprawniającym do zaliczki jest spełnienie kryterium dochodowego, wynoszącego 583 zł. miesięcznie na osobę w rodzinie. Przy interpretacji pojęcia: "dochód rodziny" należy odwołać się do regulacji zawartej w art. 18 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą, a także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm). Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć jest w niej mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. W myśl art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Organy orzekające w sprawie stwierdziły, iż z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego W.-F. o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych z dnia 1 czerwca 2007 r. wynika, że w roku 2006 skarżąca uzyskała dochód brutto w wysokości 20223,81 zł. Po odliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i należnego podatku, kwota dochodu wynosiła 14 701,60 zł. Do tej kwoty, w ocenie organów, należało doliczyć 828,00 zł tytułem alimentów, wyegzekwowanych przez komornika w roku 2006 (pismo komornika z dnia 30 maja 2007 r.). Po zsumowaniu powyższych składników dochód rodziny wyniósł 1 294,13 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie 647,06 zł i przekroczył kryterium dochodowe, tj. 583,00 zł. Zdaniem Sądu, wliczenie do dochodu rodziny skarżącej za rok 2006 kwoty 828 zł. tytułem wyegzekwowanych alimentów nie miało oparcia w prawie obowiązującym. Przepis art. 3 pkt 24 lit. e ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowił, że uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem całości lub części zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, utracił moc obowiązującą z dniem 6 lipca 2007 r.. Został on uchylony przez art. 1 pkt 2 lit. h ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz. U. nr 109, poz. 747), zmieniającą ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 6 lipca 2007 r. Zatem w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis art. 3 pkt 24 lit. e już nie obowiązywał, co oznacza, że do dochodu skarżącej nie wlicza się kwoty wyegzekwowanych częściowo alimentów. Zgodnie z postanowieniami art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza nakaz działania na podstawie przepisów prawa w dacie rozstrzygania sprawy indywidualnej. Wobec tego pod adresem obu organów orzekających w sprawie musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, polegający na błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższe oznacza konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ uwzględni wskazania Sądu zawarte w treści przedmiotowego uzasadnienia, a w szczególności dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów: art. 3 pkt 1 lit. a, art. 3 pkt 2 i art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wynikającą z tego potrzebę poczynienia ustaleń w przedmiocie wskazanych w uzasadnieniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy