IV SA/Wr 116/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Asesor WSA Marta Pająkiewicz- Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. B. S. (dalej jako strona lub skarżący) zaskarżył do tut. Sądu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia 3 grudnia 2021 r., nr SKO 4103/768/2021, utrzymującą w mocy decyzję z dnia 1 października 2021 r., nr 000911/SP/10/2021, wydaną przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta Boguszowa-Gorc, Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Boguszowie-Gorcach (dalej jako GOPS lub organ I instancji) o odmowie przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na K. S. (dalej jako matka strony). Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: W dniu 24 sierpnia 2021 r. strona, reprezentowana przez adwokata, złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką strony. We wniosku skarżący wskazał, że opiekę nad matką sprawuje, wykonując codzienne czynności polegające na: budzeniu matki, pomaganiu w porannej toalecie, ubieraniu, przygotowywaniu wszystkich posiłków, mierzeniu ciśnienia, podawaniu insuliny i innych leków, sprzątaniu, praniu, prasowaniu, towarzyszeniu matce w wizytach lekarskich, opłacaniu rachunków, robieniu zakupów, realizowaniu recept, załatwianiu spraw urzędowych oraz układaniu wieczorem do snu i czuwaniu nad nią. Do wniosku dołączono m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Wałbrzychu z dnia 20 sierpnia 2018 r., wydane na stałe, z którego wynika, że matka strony posiada znaczny stopień niepełnosprawności, który datuje się od dnia 2 sierpnia 2018 r. (daty początkowej niepełnosprawności - zgodnie z orzeczeniem - nie da się ustalić). W oświadczeniu załączonym do wniosku skarżący podał, że nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, z którą wspólnie zamieszkuje oraz nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych i nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W ramach wywiadu środowiskowego ustalono, że niepełnosprawna matka strony (lat [...]) jest wdową i mieszka wraz z córką – B. P. (dalej siostra strony), gdzie dysponuje własnym pokojem i przystosowaną do potrzeb osoby niepełnosprawnej łazienką. Matka strony jest osobą schorowaną, poruszającą się na wózku inwalidzkim i potrzebującą wsparcia w codziennym funkcjonowaniu. Wszelkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego wykonuje siostra strony, tj. gotuje, podaje matce regularnie posiłki i lekarstwa, pomaga w kwestiach higieny osobistej. Skarżący pomaga jedynie w robieniu zakupów i wyjazdach do lekarza, a także opiekuje się matką w sytuacjach, gdy jego siostra wyjeżdża lub zajmuje się prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Skarżący nie mieszka razem z matką, gdyż jego domu nie można przystosować do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Zdaniem GOPS-u, w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej w skrócie u.ś.r.), tj. rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, gdyż nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niewykonywaniem zatrudnienia przez stronę, a koniecznością sprawowania opieki nad matką, którą faktycznie zajmuje się siostra strony. W ocenie organu, skarżący nie sprawuje opieki nad matką w wymiarze, który uniemożliwiałby mu podjęcie zatrudnienia, a siostrze pomaga w opiece jedynie okazjonalnie - przy robieniu zakupów, czy wyjazdach z matką do lekarza - które to czynności stanowią naturalną aktywność w rodzinie i są wykonywane na co dzień przez wiele osób pracujących zawodowo. Organ I instancji podkreślił, że wszystkie pozostałe, wymienione przez stronę we wniosku czynności związane z opieką nad matką, nie znajdują potwierdzenia w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym. Końcowo GOPS wskazał, że wobec niespełnienia przez stronę przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., kwestia ustalenia daty powstania niepełnosprawności, w celu zbadania zaistnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie miała istotnego znaczenia. Mając powyższe na względzie, organ I instancji, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 1 października 2021 r. odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Strona odwołała się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez: zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a także naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego. Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazało, że skoro nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia na podstawie przepisu, w stosunku do którego - w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 - odpadło domniemanie zgodności z Konstytucją, to w niniejszej sprawie, oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należało dokonać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Organ odwoławczy wywodził z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Zauważył przy tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W ocenie Kolegium, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad matką. Nie kwestionując faktu, że stan zdrowia matki strony wymaga sprawowania nad nią stałej opieki, organ uznał, iż zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie stoi na przeszkodzie do podjęcia przez niego zatrudnienia. Zdaniem Kolegium, opieka świadczona przez skarżącego nie jest i nie musi być świadczona w sposób ciągły i nieprzerwany, wyłączający możliwość podjęcia zatrudnienia w takim wymiarze i zakresie, który uniemożliwiałby wykonywanie przez niego niezbędnych czynności opiekuńczych wobec matki, zwłaszcza, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż stałą opiekę nad matką sprawuje siostra strony. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że nie znalazł podstaw do przyjęcia, iż rezygnacja skarżącego z podjęcia zatrudnienia była dobrowolna i spowodowana jedynie koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W skardze do tut. Sądu strona zakwestionowała decyzję organu odwoławczego w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na jej wydanie, sprowadzające się do błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., polegającej na uznaniu, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego. Skarżący, reprezentowany przez adwokata, podniósł, że Kolegium formułując wskazane w decyzji tezy, nie wzięło pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki, jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez skarżącego w złożonym oświadczeniu. Ponadto organ odwoławczy dokonał pobieżnej oceny oświadczenia strony odnoszącego się do zakresu i harmonogramu opieki sprawowanej nad matką. Zdaniem skarżącego, powyższe dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że jego matka nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, która to okoliczność została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ. W dalszej kolejności strona, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreśliła, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przy czym rezygnacja z zatrudnienia obejmuje również niepodejmowanie zatrudnienia, tym bardziej, że art. 17 ust. 5 u.ś.r. określający w sposób enumeratywny katalog podmiotów sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną nie obejmuje osób bezrobotnych, natomiast art. 17 ust. 6 u.ś.r. stanowi wprost, że zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącego, gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione wprost w powyższym przepisie. Mając na uwadze powyższe okoliczności, strona wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiada prawu. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m.in. osobom zobowiązanym do alimentacji, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na podkreślenie zasługuje konstatacja, że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wystarcza dla określenia potrzeb osoby niepełnosprawnej w zakresie opieki, pielęgnacji czy wsparcia. Na użytek ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca przewidział bowiem specyficzny instrument badania i weryfikacji, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia zarazem aktywność zarobową i zawodową jej opiekuna. Zgodnie z przepisem art. 23 ust. 4aa u.ś.r., jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268) w celu weryfikacji tych wątpliwości. Z kolei pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiało by się odbyć ze szkodą dla niej. Tymczasem, zakres opieki sprawowanej przez skarżącego oraz poszczególne czynności wykonywane w jej ramach, nie są na tyle angażujące, aby strona nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Co istotne, a na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, skarżący generalnie nie wykonywał przy swoje matce czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jej zdrowiem, a które wymagałyby ciągłej obecności i bezpośredniej pomocy osobie chorej czy niepełnosprawnej. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że codzienne czynności pielęgnacyjne, polegające na gotowaniu, regularnym podawaniu posiłków i lekarstw oraz pomaganiu w kwestiach higieny osobistej, faktycznie wykonywała siostra strony, u której matka zamieszkuje, mając przy tym do dyspozycji własny pokój i przystosowaną do potrzeb osoby poruszającej się na wózku inwalidzkim łazienkę. Skarżący w okresie, w którym domagał się przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomagał jedynie siostrze w opiece nad matką w sytuacji nieobecności siostry oraz w odwożeniu matki do lekarza i robieniu zakupów. Wbrew argumentom zawartym w skardze, organ odwoławczy - mając na uwadze treść złożonego przez stronę oświadczenia oraz biorąc pod uwagę ustalenia przeprowadzonego wywiadu środowiskowego - nie kwestionował, że matka strony, jako osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym, wymaga stałej opieki, a jedynie stwierdził, że opiekę tę sprawuje na co dzień siostra strony. Kolegium prawidłowo uznało, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącego - sprowadzający się wyłącznie do pomocy siostrze w sprawowaniu opieki nad matką - jest po pierwsze naturalnym obowiązkiem każdego dziecka w stosunku do chorego rodzica, a ponadto dotyczy w rzeczywistości prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby aktywne zarobkowo i zawodowo. Nie ulega bowiem wątpliwości, że powyższe czynności mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter uniwersalny, skoro nie dotyczą tylko wąskiego grona osób, co do których istnieje konieczność zapewnienia opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie ma przy tym znaczenia, czy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z zatrudnienia, czy też – jak w przypadku skarżącego - zatrudnienia takiego nie podejmuje. Podsumowując powyższe rozważania należy zatem stwierdzić, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego względem swojej niepełnosprawnej matki nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia. Nie zaistniał więc związek przyczynowy pomiędzy wykonywanymi czynnościami, w niewielkim tylko stopniu wspomagającymi matkę w jej codziennym funkcjonowaniu, a biernością zawodową skarżącego, niewywołaną ich realizacją. W związku z tym niespełniona została przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W takim stanie rzeczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego Sąd zobligowany był do jej oddalenia na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.