IV SA/Wr 117/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla decyzję II instancji. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że J.K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] r. ([...]), utrzymującą w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta W., decyzję Kierownika Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] r. ([...]), przyznającą J. K. zasiłek okresowy od stycznia do czerwca 2006 r. w wysokości 300 zł miesięcznie. Jako podstawę prawną do wznowienia postępowania Wnioskodawca podał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., natomiast za przesłankę uzasadniającą wznowienie uznał "wyjście na jaw istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej polegającej na braku w aktach sprawy protokołu rodzinnego wywiadu środowiskowego i protokołu jego aktualizacji, która to okoliczność istniała w dacie wydania decyzji, a nie była znana organowi odwoławczemu". Jednocześnie Wnioskodawca złożył, na żądanie organu odwoławczego, oświadczenie, że o okoliczności mogącej stanowić podstawę wznowienia postępowania powziął wiadomość osobiście w lutym 2007 r., w trakcie zapoznawania się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu z aktami sprawy. Wobec powyższego, Kolegium wydało zaskarżoną decyzję, powołując się na niewskazanie i nieudowodnienie przez J. K. dokładnej daty, w której dowiedział się o podnoszonej przez siebie podstawie wznowienia postępowania. Tym samym Kolegium stwierdziło, że brakuje podstaw dla uznania, że podanie J. K. o wznowienie postępowania zostało wniesione w terminie jednego miesiąca od dnia powzięcia wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia, czyli niespełnia wymogu określonego wart. 148 § 1 k.p.a. J. K. zwrócił się do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, domagając się jednocześnie odebrania od niego oświadczenia na okoliczność, kiedy dowiedział się o podstawie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że ze względu na upływ czasu nie jest w stanie podać, w którym dniu lutego 2007 r. przeglądał akta w sądzie i zauważył brak istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentów. Podniósł także, że wobec braku tych dokumentów zachodzi podstawa do wznowienia postępowania z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności lub nowe dowody muszą być jednak podstawą do wydania decyzji odmiennej treści, przy czym wystarczy tu prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1985 r., I SA 198/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 35). Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2000 r., V SA 1885/99, Lex nr 50152). Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która by mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna, od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Oznacza to, że termin "okoliczności faktyczne" występujący w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jest utożsamiany z faktami, których ustalenie warunkuje wydanie decyzji administracyjnej. Ujawnienie tak rozumianej okoliczności stanowi samoistną podstawę wznowienia postępowania, w toku którego organ powinien udowodnić jej występowanie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 635; K. Sobieralski. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Zakamycze 2003, 285-290). Natomiast stwierdzenie nieustalenia wymaganej przepisami prawa materialnego okoliczności faktycznej lub innego uchybienia normom prawa procesowego nie daje takich podstaw, jeżeli nie towarzyszy mu jednocześnie ujawnienie faktów, z którymi norma prawna łączy określony skutek (J. Świątkiewicz, Nowe okoliczności w sprawie jako przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego, P i P 1963/4, s. 646). W ocenie Kolegium, podniesiona przez J. K. okoliczność rzekomego braku w aktach sprawy protokołu rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz protokołu aktualizacji tego wywiadu nie jest "okolicznością faktyczną", stanowiąca podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Warunkiem wydania postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a., jest ustalenie spełnienia podmiotowych i przedmiotowych przesłanek wznowienia, w tym m. in. stwierdzenie, że wystąpiła jedna z podstaw wznowienia postępowania oraz, iż wnioskodawca zachował wymagany miesięczny termin, który biegnie od dnia powzięcia wiadomości o podstawie wznowienia. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie tylko brakuje podstaw do uznania, że Wnioskodawca składając podanie, zachował wymagany termin, ale także, iż została przez niego wskazana którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a. W sytuacji stwierdzenia, że przesłanki te nie wystąpiły, na kierunek rozstrzygnięcia rozpatrywanego wniosku nie mogła mieć wpływu argumentacja podnoszona przez Wnioskodawcę. Jednocześnie Kolegium dołożyło wszelkich starań w celu wnikliwego ustalenia i zbadania stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, nie uchybiając jakimkolwiek powinnościom wynikającym z obowiązującego prawa. Tym samym, w sposób niebudzący wątpliwości, zachodziły podstawy do wydania przez Kolegium, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, J. K. zwrócił się o weryfikację decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., twierdząc, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, gdyż Kolegium błędnie uznało, że Skarżący nie udowodnił zachowania terminu wymaganego do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania oraz z naruszeniem przepisów prawa nie zebrało i nie rozpatrzyło całego materiału dowodowego w sprawie. Zdaniem Skarżącego, Kolegium powinno odnieść się do jego zarzutów dotyczących braku w aktach sprawy oryginału rodzinnego wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości wcześniejszą argumentację. Dodano ponadto, że wskazana przez J. K. okoliczność, polegająca jednak nie tyle na braku arkusza (protokołu) wywiadu, lecz na nieprzeprowadzeniu wywiadu przed wydaniem decyzji, mogłaby - gdyby miała miejsce - być podstawą do stwierdzenia nieważność decyzji, ale nie do wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. § 1 i § i art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozważając zarzuty skargi należy przede wszystkim nawiązać do jednej z zasad postępowania administracyjnego -zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). W myśl tej zasady decyzje, od których nie służy odwołanie, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zasada trwałości służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Obowiązywanie tej zasady wyraża się m.in. w ustanowieniu prawnych wymogów, szczególnego trybu, zasad i terminów, w jakich może nastąpić wzruszenie decyzji ostatecznej. Odnosi się to także, jak wyżej wskazano, do instytucji wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania stanowi odrębną instytucję procesową uregulowaną w rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145-153). Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Wydanie takiej decyzji jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego do jego przywrócenia. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych będzie przykładowo miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. w formie zaświadczenia; gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną; gdy strona opiera swoje żądanie na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych zachodzi, gdy żądanie takie pochodzi od osoby, nie będącej stroną, albo gdy złoży je strona, nie posiadająca zdolności do czynności prawnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 675, 676). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że podstawą wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzji z dnia [...]r. odmawiającej wznowienia postępowania było wyłącznie niewskazanie przez skarżącego dokładnej daty, w której dowiedział się o podnoszonej przez siebie podstawie wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a tym samym brak podstaw do uznania, że podanie o wznowienie zostało wniesione w terminie jednego miesiąca od dnia powzięcia wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Tymczasem, podstawą wydania przez wskazane Kolegium decyzji z dnia 8 listopada 2007r., podjętej w wyniku wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy było zaaprobowanie uzasadnienia decyzji z dnia 14 września 2007r. o braku podstaw do uznania, że podanie zostało złożone z zachowaniem wymaganego terminu, jak i merytoryczna ocena, że podniesiona przez skarżącego okoliczność braku w aktach sprawy protokołów rodzinnego wywiadu środowiskowego nie jest "okolicznością faktyczną" stanowiącą podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Powyższe wskazuje, że w decyzji z dnia 8 listopada 2007r. Kolegium bezzasadnie wykroczyło poza ustalone ramy badania formalnych podstaw wznowienia, prowadząc postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tymczasem, z treści art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że ustalenie, czy istnieją merytoryczne przyczyny /podstawy/ wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego. Podkreśla to zresztą jednoznacznie NSA w swoim orzecznictwie: "Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) nie może być negatywny wynik ustaleń, co do przyczyn wznowienia" (wyrok z dnia 20 czerwca 1991r., sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 50). Oparcie przez organ administracji decyzji o odmowie wznowienia postępowania na dokonanej przez siebie ocenie przyczyn wznowienia, przeprowadzonej przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc sprzecznie z § 3 w zw. z § 2 art. 149 k.p.a., uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Jest to tym bardziej istotne, że ponownie rozstrzygając sprawę Kolegium w zasadzie nie analizowało podstaw zakwestionowanego rozstrzygnięcia lecz skupiło się na roztrząsaniu istnienia merytorycznych przyczyn wznowienia, nadając im decydujące znaczenie w zakresie sposobu rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę, do podniesionych wcześniej argumentów uzasadniających utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy organ dodał i taki, że wskazana przez skarżącego okoliczność polegająca na nieprzeprowadzeniu wywiadu przed wydaniem decyzji mogłaby – gdyby miała miejsce – być podstawą do stwierdzenia nieważności, ale nie do wznowienia postępowania. Abstrahując od tego, że wskazana okoliczność "braku dowodu" lub "nieprzeprowadzenia dowodu" mogłaby podlegać wykładni w kontekście treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. po wznowieniu postępowania w sprawie, stwierdzić należy, że zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium powinno przeprowadzić postępowanie w przedmiocie objętym poprzedzającym je i zakwestionowanym rozstrzygnięciem dotyczącym zachowania przez skarżącego formalnych przesłanek wznowieniowych. Podjęte w sprawie rozstrzygnięcie powinno zależeć od wyniku ustaleń dokonanych przez organ w tym zakresie. Z przyczyn wskazanych w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd oddalił wnioski dowodowe zgłoszone w piśmie procesowym skarżącego z dnia 6 czerwca 2008r. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" powołanej wyżej ustawy orzekł jak na wstępie. Ze względu na przedmiot rozstrzygnięcia, Sąd nie orzekał w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji.