IV SA/Wr 12/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak- Kubiak (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Powiatu B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia rodziców, a także opiekunów prawnych z opłaty za posiłki dla dzieci w stołówce Powiatowego Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w I. oddala skargę. Wojewoda D., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U, z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia rodziców, a także opiekunów prawnych z opłaty za posiłki dla dzieci w stołówce Powiatowego Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w I. Rada Powiatu B., na sesji w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia rodziców, a także opiekunów prawnych z opłaty za posiłki dla dzieci w stołówce Powiatowego Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w I. Uchwała wpłynęła do Organu Nadzoru w dniu 28 września 2007 r. W podstawie prawnej uchwały Rada powołała następujące przepisy: - art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym, wedle którego do wyłącznej kompetencji rady powiatu należy m. in. podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu; - art. 2 pkt 5 i art. 71 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy system oświaty obejmuje m. in. młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze oraz specjalne ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodki umożliwiające dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7 (dzieci i młodzież upośledzone umysłowo w stopniu głębokim), a także dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo ze sprzężonymi niepełnosprawnościami realizację odpowiednio obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 (obowiązek przedszkolny), obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Art. 71 ustawy zawiera upoważnienie ustawowe do wydania przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania odpowiednich rozporządzeń; - § 66 ust. 1 i 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. nr . 52, poz. 467 z późn. zm.). Zgodnie z § 66 ust. 1 rozporządzenia rodzice dzieci i młodzieży przebywających w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych, młodzieżowych ośrodkach socjoterapii, specjalnych ośrodkach szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodkach wychowawczych oraz ośrodkach rewalidacyjno-wychowawczych wnoszą opłatę za posiłki w stołówce ośrodka równą wysokości kosztów surowca przeznaczonego na wyżywienie. Wedle § 66 ust. 8 organ prowadzący placówkę może zwolnić rodziców z całości lub części określonych w przepisie opłat w następujących okolicznościach: 1) w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny, w szczególności gdy dochód na osobę w rodzinie nie jest większy niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.); 2) w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych. W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, iż narusza ona prawo w stopniu istotnym, ponieważ została podjęta bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 71 ust. l pkt 1 ustawy o systemie oświaty, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określa, w drodze rozporządzenia, rodzaje i szczegółowe zasady działania placówek publicznych, o których mowa w art. 2 pkt 3, 5 i 7 ustawy, warunki pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz może określić wysokość i zasady odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach. Na podstawie tego upoważnienia zostało wydane rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach. W postanowieniach § 66 rozporządzenie w sposób szczegółowy reguluje sprawy zwalniania rodziców i opiekunów prawnych dzieci z określonych opłat. Opłaty te obejmują m. in. opłaty za posiłki. Przepis ten nie stanowi podstawy do podjęcia przez radę powiatu uchwały bowiem o kwestiach będących treścią uchwały zdecydował właściwy minister na podstawie upoważnienia ustawowego. Z treści kwestionowanej uchwały wynika, że jest ona aktem prawa miejscowego. Rada bowiem w § 7 uchwały wprowadziła regulację, wedle której wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z mocą obowiązującą od 1 września 2007 roku. Tymczasem zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Należy wskazać w tym zakresie również treść art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wedle którego rada stanowi akty prawa miejscowego obowiązującego na terenie powiatu na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. W ocenie organu nadzoru, w związku z tym, że rozporządzenie nie może być podstawą do podjęcia przez radę jakiejkolwiek uchwały, a art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym nie może stanowić samodzielnej podstawy do jej podjęcia, należy przyjąć, że rada podjęła kwestionowaną uchwałę bez podstawy prawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Powiat B. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił naruszenie kompetencji i interesu prawnego Powiatu B. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. naruszenie art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607), poprzez: a) naruszenie podstaw i granic dozwolonej prawem ingerencji nadzorczej, b) naruszenie celu ingerencji nadzorczej, c) naruszenie zasady proporcjonalności ingerencji nadzorczej; 2. naruszenie art. 79 ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z § 66 ust 1 i 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych , warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. Nr 52, poz. 467 z późn. zm.), poprzez naruszenie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w wyniku zastosowania środka nadzoru bez należytej podstawy prawnej; 3. naruszenie art. 7, art. 61 § 1 i 4 oraz 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 ust 5 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez: a) wszczęcie postępowania nadzorczego bez zawiadomienia strony postępowania, b) prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób naruszający art. 7 i zawartą w nim zasadę prawdy obiektywnej. Zdaniem Powiatu B., uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie wskazuje faktycznych okoliczności, które naruszałyby obowiązujące przepisy prawne w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały jako całości. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego opiera się na wadliwej interpretacji przepisów prawa dokonanej przez organ nadzoru. Skarżący zarzuca Wojewodzie D., że przedmiotowym rozstrzygnięciem naruszył samodzielność Powiatu B. pozbawiając go w istocie prawa do działania w sprawie określenia zwolnień całkowitych lub częściowych opłat za posiłki w młodzieżowym ośrodku socjoterapii. W ocenie skarżącego regulacja zawarta w § 66 ust 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. nie jest wyczerpującą, lecz wyłącznie delegującą na organ prowadzący konieczność ustalenia, w jakich okolicznościach następuje zwolnienie całkowite, a w jakich częściowe z opłaty. W takich przypadkach, gdy przepis prawa daje możliwość zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotu zobowiązanego do ponoszenia wskazanych w nim opłat, nie może być to pozostawione dyskrecjonalnej władzy organu władzy publicznej, który udzielałby zwolnień częściowych lub całkowitych według własnej oceny zaistniałych przesłanek. Podobne regulacje, zdaniem skarżącego, spotykane są nie tylko w przypadku odpłatności za pobyt dzieci i młodzieży w placówkach oświatowych prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty, ale również za pobyt dzieci i młodzieży w placówkach opiekuńczo-wychowawczych itp. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej (np. art. 66, 79, 81 i 97). Ustalenie zatem w § 2 uchwały warunków całkowitego, a w § 3 częściowego zwolnienia z opłat, pozwala rodzicom dzieci przebywających w Powiatowym Ośrodku Socjoterapii w I. korzystać z przysługującego im uprawnienia w oparciu o jednolite dla wszystkich i czytelne kryteria udzielania zwolnień, a tym samym wiąże Starostę B. przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu z opłaty w całości lub ustalonej procentowo części. Ponadto we wskazanym przepisie rozporządzenia brak wskazania, na jaki okres udzielane jest zwolnienie, co doprecyzowano w § 4 uchwały. W ocenie strony skarżącej istnieje prawny obowiązek dla organu prowadzącego, określenia w jakich okolicznościach następuje zwolnienie całkowite, a w jakich częściowe z opłaty za posiłki w stołówce oraz na jaki okres zwolnienie to przysługuje. Kwestia organu właściwego działającego w imieniu powiatu nie może być wprost rozstrzygnięta poprzez zastosowanie art. 5c ustawy o systemie oświaty. Wprawdzie przepis ten dostrzega, w odniesieniu do powiatu, właściwość rady powiatu (pkt 1), zarządu powiatu (pkt 2), i starosty (pkt 3), to jednak wyraźnie wskazuje właściwość każdego z nich odnosząc ją do konkretnych regulacji ustawy o systemie oświaty. Co istotne, art.71 ustawy o systemie oświaty i wydane na jego podstawie rozporządzenie nie zostało wskazane w żadnym z trzech punktów wyliczenia. Rozstrzygnięcia, który z organów powiatu był i jest właściwy w sprawie, należy poszukiwać zatem na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym, przy wykorzystaniu przede wszystkim treści art. 12 oraz art. 32 i art. 34 ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem skarżącego organ nadzoru dokonał błędnej oceny postanowień art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten nie zawiera bowiem zamkniętego katalogu podstawy prawej działania rady powiatu, lecz wskazuje na te przypadki, kiedy właściwość rady powiatu ma charakter wyłączny. Wypełnia więc treścią zasadę, nazywaną w doktrynie prawa, zasadą niezastępowalności. Sprawa ustalania odpłatności częściowej lub całkowitego zwolnienia z opłat za posiłki w stołówce, którą rozstrzygnęła Rada Powiatu B. w spornej uchwale, ma charakter ogólny i abstrakcyjny i wpływa na sytuację prawną opiekunów prawnych osób korzystających z młodzieżowych ośrodków socjoterapii. Akt ją regulujący, z punktu widzenia form działania administracji, musi być zatem adekwatny do załatwienia tej sprawy. Przede wszystkim jednak podjęty akt jest kierowany do dyrektora młodzieżowego ośrodka socjoterapii. Jest to więc akt kierownictwa wewnętrznego wiążący tego dyrektora w zakresie pobierania opłat. Strona skarżąca podnosi, wskazując konkretne przypadki, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały nie tylko na podstawie upoważnienia zawartego w przepisie ustawowym, ale też na podstawie przepisów rozporządzeń. Także chybiony i nieuprawniony jest zarzut co do charakteru prawnego uchwały. Strona skarżąca twierdzi, że nie jest ona aktem prawa miejscowego. Jednakże Rada Powiatu B., podejmując przedmiotową uchwałę, miała świadomość, iż nie tworzy prawa powszechnie obowiązującego, lecz wydaje akt wewnętrzny. Przepis § 7 uchwały, który stanowi, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z mocą obowiązującą od 1 września 2007 r., jednoznacznie dotyczy kwestii publikacji uchwały zważywszy na jej ewentualne oddziaływanie na prawa i obowiązki osób nie należących do układu organizacyjnego, do którego adresowana jest uchwała wprost. Zdaniem strony skarżącej, nawet jeżeli uznać, że element publikacji uchwały w dzienniku urzędowym województwa dolnośląskiego jest kwestią zbędną lub wręcz naruszającą prawo, to organ nadzoru wskazując odpowiedni przepis, który został naruszony, winien stwierdzić nieważność wyłącznie § 7 w części dotyczącej obowiązku i miejsca publikacji, a nie stwierdzać nieważność całej uchwały. Strona skarżąca zarzuca także organowi nadzoru, że nie poinformował Rady Powiatu B. o wszczęciu postępowania nadzorczego i w ten sposób nie uzyskał od skarżącego informacji co do kierunku interpretacji przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nadzoru podtrzymał stanowisko, iż uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Stwierdzając nieważność uchwały wykazał brak podstaw prawnych do działania Rady Powiatu jako organu, a nie powiatu, jako jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie organu nadzoru, przepis § 66 ust. 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. nie stanowi podstawy prawnej dla podjęcia przez radę powiatu przedmiotowej uchwały. Odnosząc się do zarzutu uznania przedmiotowej uchwały za akt prawa miejscowego, strona przeciwna wskazuje, powołując się na przepis art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., nr 68, poz. 449), że sama Rada Powiatu B. potraktowała podjętą uchwałę jako akt prawa miejscowego. W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2008 r. pełnomocnik strony skarżącej, podtrzymał w całości argumentację zawartą w skardze. W ocenie pełnomocnika organ nadzoru przekroczył granice ingerencji nadzorczej, o których stanowi przepis art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, poprzez brak proporcjonalności w stwierdzeniu nieważności całej uchwały, a nie jej części w postaci § 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Organ nadzoru, dokonując oceny legalności aktu organu samorządu terytorialnego, obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Skarga jest nieuzasadniona, bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Zostało wydane w granicach i na podstawie prawa. Obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne oraz ich wykładnia, nie dają podstaw do pozbawienia mocy prawnej kwestionowanego przez Powiat B. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. Odnosząc się do argumentów skargi, skład orzekający stoi na stanowisku, że uchwała rady Powiatu B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia rodziców, a także opiekunów prawnych z opłaty za posiłki dla dzieci w stołówce Powiatowego Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w I., została wydana bez podstawy prawnej. Prawo, kształtując struktury zdecentralizowane wprowadza określone mechanizmy kontrolne oraz weryfikacyjne, których celem jest eliminacja z obiegu prawnego działań podmiotów zdecentralizowanych wykraczających poza obszar ich prawnie określonych zadań i kompetencji. W państwie prawa bowiem organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Na wstępie należy zauważyć, że sporna uchwała jest aktem prawa miejscowego, co wynika z przepisu art. 40 ust. 1 i 42 ust. 1 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U, z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem powiatu co do wewnątrzadministracyjnego obowiązywania uchwały, jako aktu skierowanego do dyrektora młodzieżowego ośrodka socjoterapii, wiążącego tego dyrektora w zakresie pobierania opłat. Uchwała rady Powiatu B z dnia [...] r. nr [...] zawiera normy powszechnie obowiązujące na terenie powiatu, nie konsumujące się w jednostkowym stosowaniu. Ma zatem charakter normatywny. Istotny dla zaliczenia rozpatrywanej uchwały do kategorii aktów normatywnych powszechnie obowiązujących na terenie powiatu, czyli do aktów prawa miejscowego, jest przedmiot jej regulacji, określony abstrakcyjnie, który kształtuje sytuację prawną generalnie określonych adresatów (rodziców, opiekunów prawnych). Nie jest to materia kwalifikująca się do regulacji wewnątrzadministracyjnej, lecz do regulacji powszechnie obowiązującej. Zakwalifikowanie uchwały do aktów o charakterze powszechnie obowiązujących wymaga spełnienia przez nią warunków określonych w art. 88 Konstytucji RP oraz w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., nr 68, poz. 449). W przedstawionym stanie rzeczy należy uznać kwestionowaną uchwałę za akt prawa miejscowego, wymagającą publikacji dla wejścia jej w życie. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego stosowne ogłoszenie. Sąd zwraca uwagę, że sama Rada Powiatu B. potraktowała podjętą uchwałę jako akt prawa miejscowego. W przepisie § 7 uchwały wprowadziła regulację, wedle której wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z mocą obowiązującą od 1 września 2007 roku. Przepis art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przewiduje w odniesieniu do rady powiatu publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa tylko takich aktów, które stanowią akty prawa miejscowego, inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, iż uchwała rady Powiatu B. z dnia [...] r. nr [...] narusza prawo w stopniu istotnym, gdyż została podjęta bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określa, w drodze rozporządzenia, rodzaje i szczegółowe zasady działania placówek publicznych, o których mowa w art. 2 pkt 3, 5 i 7 ustawy, warunki pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz może określić wysokość i zasady odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach. Przepis ten nie stanowi podstawy do podjęcia przez radę powiatu uchwały, Bowiem adresatem kompetencji prawotwórczych, na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, jest minister właściwy do spraw oświaty i wychowania. Upoważnienie to, oprócz organu właściwego do wydania rozporządzenia, określa zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Na podstawie delegacji ustawodawczej zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, zostało wydane rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. nr . 52, poz. 467 z późn. zm.). Zgodnie z § 66 ust. 1 rozporządzenia rodzice dzieci i młodzieży przebywających w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych, młodzieżowych ośrodkach socjoterapii, specjalnych ośrodkach szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodkach wychowawczych oraz ośrodkach rewalidacyjno-wychowawczych wnoszą opłatę za posiłki w stołówce ośrodka równą wysokości kosztów surowca przeznaczonego na wyżywienie. Wedle § 66 ust. 8 organ prowadzący placówkę może zwolnić rodziców z całości lub części określonych w przepisie opłat w następujących okolicznościach: 1) w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny, w szczególności gdy dochód na osobę w rodzinie nie jest większy niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.); 2) w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych. Nie można zatem zaakceptować argumentacji strony skarżącej, iż regulacja zawarta w § 66 ust 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. nie jest wyczerpującą, tylko delegującą na organ prowadzący konieczność ustalenia, w jakich okolicznościach następuje zwolnienie całkowite, a w jakich częściowe z opłaty, dlatego wymaga doprecyzowania w drodze uchwały rady powiatu. Gdyby tak było przepisy rozporządzenia wyraźnie taką możliwość by przewidywały. Z treści postanowień § 66 ust. 8 rozporządzenia wynikają normy dające swobodę organowi prowadzącemu placówkę w ocenie przesłanek uzasadniających całościowe lub częściowe zwolnienie ze stosownych opłat oraz określenie czasu na jaki zwolnienie takie zostanie przyznane. Charakter tych norm daje podstawę wyłącznie do wydawania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. W myśl przepisu art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego, podejmowanego przez samorząd powiatu, o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej, bądź upoważnienie wynikające z art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Akty prawa miejscowego można stanowić wyłącznie na w granicach i podstawie ustaw. Wyklucza to możliwość powoływania się na upoważnienie zawarte w rozporządzeniach i prowadzi do wniosku, że stanowienie aktów prawa miejscowego w oparciu o upoważnienie wyprowadzone z aktu podustawowego, uznać należy za niekonstytucyjne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A z 2002 r., nr 7, poz. 91 dotyczący konstytucyjności wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych). Skoro ustrojodawca w art. 94 zdecydował, że upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego winien udzielać ustawodawca, to za niedopuszczalne należy uznać udzielanie tego upoważnienia w akcie podustawowym. Stanowienie prawa miejscowego na podstawie rozporządzenia jest w istocie działaniem bez podstawy prawnej, naruszającym regułę wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i skutkującą kwalifikowaną wadą aktu powodującą jego nieważność. W świetle powyższego nie można zaakceptować stanowiska strony skarżącej, że rady gmin, rady powiatów i sejmiki województw mogą podejmować uchwały nie tylko na podstawie wyraźnego upoważnienia zawartego ustawie (szczegółowego lub generalnego), ale też na podstawie przepisów rozporządzeń. W związku z tym, że rozporządzenie nie może być podstawą do podjęcia przez radę powiatu jakiejkolwiek uchwały, zaś art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 2 pkt 5 oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do jej podjęcia, należy stwierdzić, że rada powiatu podjęła kwestionowaną uchwałę bez podstawy prawnej. Odnosząc się do zarzutu skargi odnośnie braku zawiadomienia skarżącego przez organ nadzoru o wszczęciu postępowania w sprawie nieważności uchwały, Sąd stwierdza, że jest to uchybienie nieistotne i nie miało wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że uchwała Rady Powiatu B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia rodziców, a także opiekunów prawnych z opłaty za posiłki dla dzieci w stołówce Powiatowego Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w I. jest sprzeczna z prawem co prowadzi do oddalenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).