IV SA/Wr 121/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 10 stycznia 2025 r. nr SKO 4101/506/2024 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku powodziowego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi P. C. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: SKO, organ odwoławczy) z dnia 10 stycznia 2025 r. nr SKO 4101/506/2024 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Ząbkowic Śląskich (dalej: Burmistrz, organ pierwszej instancji) z dnia 28 listopada 2024 r., nr OPS.8212/ozp/7/2024 o odmowie przyznania zasiłku powodziowego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. W dniu 7 października 2024 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie zasiłku powodziowego w kwocie 2 000 zł na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi. We wniosku wskazał adres zameldowania: O. oraz adres zamieszkania i jednocześnie miejsce położenia budynku zniszczonego lub uszkodzonego w wyniku powodzi w dniu 15 września 2024 r.: O1. W protokole oględzin dokonanych w dniu 16 września 2024 r. w budynku położonym w O1. wskazano, że na miejscu zastano D. P. (dalej: najemca), który oznajmił, że wynajmuje lokal użytkowy od skarżącego na potrzeby działalności gospodarczej. Widoczne pomieszczenie, w którym znajdowała się wersalka, stół, kilka naczyń nie świadczą o prowadzeniu gospodarstwa domowego. Najemca podał, że tylko czasami nocuje w tym miejscu, jednak nie jest to jego centrum życiowe. Oświadczenia najemcy zawarto w notatce z dnia 16 września 2024 r. sporządzonej i podpisanej przez pracownika socjalnego uczestniczącego w czynnościach oględzin. W dniu 15 września 2024 r. przeprowadzona została ocena uszkodzeń spowodowanych powodzią we wrześniu 2024 r. budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w O1. wskazująca wstępną kwalifikację uszkodzeń/zniszczeń budynku oraz procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku (37, 75%). Decyzją z dnia 28 listopada 2024 r. wydaną na podstawie m.in. art. 1 ust. 1 i2, art. 2, art. 5 ust. 1-5 ustawy z dnia 16 września 2011 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz.U. z 2024 r., poz. 654 ze zm.; dalej: ustawa powodziowa) Burmistrz odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku powodziowego. W uzasadnieniu wskazał, że członkowie komisji ds. szacowania strat poniesionych w wyniku powodzi w dniu 16 września 2024 r. dokonali oględzin w budynku położonym w O1. stwierdzając, że budynek ten faktycznie został zalany przez powódź, a zastana na miejscu osoba oświadczyła, że jest najemcą lokalu, który wykorzystuje do działalności gospodarczej. W lokalu brak było sprzętów wskazanych we wniosku o zasiłek powodziowy, tj. pralki, zmywarki. Z uwagi na podanie we wniosku o zasiłek powodziowy różnych adresów zamieszkania i zameldowania skarżącego Burmistrz wszczął postępowanie wyjaśniające, w toku którego pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy ze skarżącym. W wyniku tego wywiadu Burmistrz ustalił, że skarżący mieszka i gospodaruje z żoną i dwoma synami w domu w O., jest właścicielem nieruchomości w O1. i na te nieruchomość złożył wniosek o zasiłek powodziowy, czasami tam nocuje, w dniu wystąpienia powodzi nie prowadził gospodarstwa domowego pod tym adresem.. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że w dniu 19 września 2024 r. w budynku tym , w jednym z pomieszczeń widoczna była kanapa, kilka naczyń, szafki kuchenne, jednak było to pomieszczenie socjalne, nie było w nim znamion prowadzenia na co dzień gospodarstwa domowego. Burmistrz wskazał, ze samo zameldowanie nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego i w tym zakresie odwołał się do treści art. 25 kodeksu cywilnego. Stwierdził, że miejscem zamieszkania skarżącego w dniu wystąpienia powodzi nie był zalany budynek. Skarżący zamieszkiwał w tym czasie wraz z rodziną w innym miejscu, a zalany dom stanowił możliwość dodatkowego miejsca zamieszkania skarżącego. Organ pierwszej instancji dokonał też interpretacji pojęcia "niezbędnej potrzeby życiowe" odwołując się do orzecznictwa sądowego. W odwołaniu skarżący zakwestionował ocenę organu pierwszej instancji, że nie spełnia przesłanek z art. 5 ust. 3 ustawy powodziowej do przyznania zasiłku powodziowego. Argumentował, że najemca wynajmuje od skarżącego inne pomieszczenie na posesji, a na potrzeby mieszkaniowe swojej rodziny skarżącego w czasie powodzi wykorzystywane były dwie nieruchomości położone w O. pod nr [...] i [...]. Wskazał, że płaci za odpady komunalne powstałe na nieruchomości pod nr [...], co zostało sprawdzone w toku postępowania administracyjnego, lecz pominięte przez Burmistrza. Argumentował, że w lokalu nie mogło być znamion prowadzenia na co dzień gospodarstwa domowego, ponieważ lokal ten był zalany, zdewastowany i w momencie oględzin nie nadawał się do zamieszkania. Zarzucił, że postępowanie dowodowe było prowadzone wadliwie i stronniczo, najemca nie został przesłuchany w sprawie, pominięto informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uniemożliwiono skarżącemu czynny udział w postępowaniu. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu ustaliło, że wszystkie gminy na terenie powiatu ząbkowickiego zaliczone zostały do gmin poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., na terenie których stosuje się szczególne rozwiązania związane z usuwaniem skutków powodzi. Przywołało treść art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 i ust. 6 ustawy powodziowej i wyjaśniło, że możliwość przyznania zasiłku powodziowego jest warunkowana m.in. istnieniem niezbędnej potrzeby bytowej, której zaspokojeniu ma służyć to świadczenie. Weryfikacja jej zaistnienia wymaga jej zdefiniowania, ponieważ ustawa powodziowa nie zawiera legalnej definicji tego pojęcia. SKO wskazało, że niezbędna potrzeba bytowa, to potrzeba usprawiedliwiona ze względu na zachowanie życia, zdrowia i zwykłych stosunków związanych ze statusem obywatela. To potrzeba uzasadniona tylko podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, zadość której czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że zalanie domu wrz z wyposażeniem i okresowe wyłączenie z użytkowania zawsze kwalifikuje się do wypłaty zasiłku w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Jednak szkody wyrządzone przez powódź w domu, w którym skarżący i jego rodzina czasami przebywa nie kwalifikują do wypłaty zasiłku powodziowego. SKO wskazało, ze skarżący sam podał w odwołaniu, że mieszka także w O., tam potrzeby bytowe skarżącego i jego rodziny nie zostały zagrożone i nie doznały uszczerbku. Jednocześnie zgodziło się ze skarżącym, że przepisy ustawy powodziowej nie uzależniają przyznania zasiłku powodziowego od prowadzenia gospodarstwa domowego w miejscu dotkniętym powodzią. Wskazało przy tym, że przepisy te nakazują natomiast badanie, czy w wyniku powodzi zagrożona została niezbędna potrzeba bytowa poszkodowanych rodzin lub osób samotnie gospodarujących. Ustalenie, że szkoda w wyniku powodzi nie zagraża niezbędnej potrzebie bytowej wnioskodawcy upoważnia i obliguje organ do negatywnego załatwienia wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1, 3, 4, 5, 7 ustawy powodziowej polegającą na nieuzasadnionym posłużeniu się znaczeniem używanym w orzecznictwie dla określenia niezbędnej potrzeby bytowej ukształtowanego na gruncie ustawy o pomocy społecznej do orzekania w oparciu o ustawę powodziową, podczas gdy cel i specyfika tych ustaw nie jest tożsama i pojęcie to nie może być rozumiane w ten sam sposób. Zarzucił ponadto nieuzasadnione pominiecie okoliczności, że ust. 7 przepisu przewidziano wprost na jakim etapie ma być dokonywana weryfikacja oświadczeń złożonych w ramach załącznika do wniosku o wypłatę świadczenia, podczas gdy w sprawie skarżącego weryfikacji tej , zresztą błędnej, dokonano na etapie przed wydaniem decyzji. W uzasadnieniu uargumentował wnioski i zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."). Skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na naruszenie prawa procesowego. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o jednorazowy zasiłek powodziowy, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy powodziowej, jako poszkodowany w wyniku wystąpienia powodzi we wrześniu 2024 r. Wedle organu, zasiłek powodziowy nie przysługuje skarżącemu, ponieważ wskutek powodzi w dniu 15 września 2024 r. jakkolwiek został poszkodowany, jednak nie została zagrożona niezbędna potrzeba bytowa poszkodowanego skarżącego i jego rodziny. Skarżący i jego rodzina mieli zaspokojone niezbędne potrzeby bytowe, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy powodziowej, ponieważ mieszkają także w innej, niedotkniętej powodzią nieruchomości, co skarżący potwierdził w odwołaniu. Zdaniem skarżącego organy dokonały w sprawie nieprawidłowej wykładni pojęcia "niezbędna potrzeba bytowa" przyjmując jej znaczenie wypracowane na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Zakwestionował też etap weryfikacji podstaw przyznania zasiłku powodziowego, co powinni nastąpić dopiero po jego wypłacie. W sprawie jest niesporne, że skarżący zwrócił się z wnioskiem o przyznanie jednorazowego zasiłku powodziowego w kwocie 2000 zł w związku ze stratami, które poniósł w wyniku powodzi z września 2024 r., czyli wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej, w budynku położonym w O1.. Bezsporne jest, że miejscowość ta jest położona terenie Powiatu Ząbkowickiego, którego wszystkie gminy zostały zaliczone do poszkodowanych wskutek wystąpienia powodzi we wrześniu 2024 r. i na terenie których stosuje się szczególne rozwiązania związane z usuwaniem skutków powodzi. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (ustawa powodziowa). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy powodziowej, rodzina lub osoba samotnie gospodarująca, w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, 1693, 1938 i 2760), poszkodowana w wyniku wystąpienia powodzi, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może otrzymać jednorazowy zasiłek powodziowy w kwocie do 2 tys. zł, zwany dalej "zasiłkiem". Zasiłek ten jest przyznawany niezależnie od dochodów rodziny lub osoby samotnie gospodarującej w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i nie podlega zwrotowi, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 2). Zgodnie z art. 2 ustawy powodziowej użyte w ustawie określenie "poszkodowany" oznacza osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, które na skutek powodzi doznały szkód majątkowych lub utraciły, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu. Z przywołanych przepisów wynikają warunki otrzymania jednorazowego zasiłku, o którym mowa w art. 1 ustawy powodziowej. Przysługuje on: 1) rodzinie lub osobie gospodarującej w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej; 2) poszkodowanej w wyniku powodzi; 3) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Istota sporu w sprawie dotyczy trzeciego ze wskazanych warunków. Organ pierwszej instancji stwierdził, że zasiłek nie może być przyznany, ponieważ skarżący nie prowadzi gospodarstwa domowego w budynku, którego dotyczył wniosek z dnia 7 października 2024 r. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym w dniu 25 listopada 2024 r. ustalił, że skarżący wraz z rodzina gospodaruje w budynku położonym w O. i nie prowadził gospodarstwa domowego w budynku w O1. w dniu wystąpienia powodzi. Stwierdził, że skarżący miał zatem zaspokojone podstawowe potrzeby życiowe, ponieważ zamieszkiwał w budynku pod nr [...], który nie był zalany. Wobec tego nie służy mu zasiłek powodziowy z art. 5 ust. 1 ustawy powodziowej. Z kolei organ odwoławczy ustalił w oparciu o odwołanie skarżącego, że skarżący mieszka w O., a tam potrzeby bytowe jego i jego rodziny nie zostały zagrożone ani nie doznały uszczerbku. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że wykładnia prawa, jakiej dokonało SKO w zaskarżonej decyzji a dotyczące art. 5 ust. 1 ustawy powodziowej i rozumienia pojęcia oraz znaczenia w sprawie "niezbędnej potrzeby bytowej" jest prawidłowe. Pojęcie to nie ma swojej legalnej definicji w ustawie powodziowej. Dyrektywy wykładni prawa, w tym systemowej, pozwalają na odczytanie znaczenia tego pojęcia. Zasiłek powodziowy, o którym mowa w art. 5 ust. 1 stanowi jeden z elementów udzielania pomocy z budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego, na co wprost wskazuje treść art. 1 ust. 2 ustawy powodziowej. Jest wiec elementem szeroko rozumianej pomocy społecznej realizowanej w sytuacji szczególnej – wystąpienia skutków powodzi. Sąd nie ma wątpliwości, że rozumienie pojęcia "niezbędna potrzeba bytowa" może i powinna być odczytywana z uwzględnieniem dorobku orzeczniczego odnoszącego się do ustawy o pomocy społecznej. Sprawa nie poddaje się jednak kontroli legalności, ponieważ w aktach administracyjnych brak jest dowodu na przeprowadzenie w dniu 25 listopada 2024 r. wywiadu środowiskowego ze skarżącym, z którego wynikałoby, że skarżący nie mieszka w budynku nr [...] i nie prowadzi tam gospodarstwa domowego, a jednocześnie, że jest właścicielem drugiego budynku (nr [...]), który zaspokaja potrzeby bytowe skarżącego i jego rodziny. Akta administracyjne sprawy nie potwierdzają zatem ustaleń w sprawie, a tych nie może zastąpić wypowiedź skarżącego zawarta w odwołaniu. Ustalenia, że skarżący korzysta z dwóch nieruchomości, z których ponadto tylko jedna (nr [...]) była zalana/zniszczona wskutek powodzi nie daje się wyprowadzić z zawartych w sprawie dokumentów. Brak jest też ustaleń w odniesieniu do drugiej nieruchomości (nr [...]). Skoro organy podjęły się prowadzenia postępowania winny zebrać wszystkie niezbędne dowody w sprawie. Akta administracyjne sprawy nie odzwierciedlają opisanego w decyzjach przebiegu postępowania, zwłaszcza w odniesieniu do wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę jedynie okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 173/24, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak dokumentu, z którego wynikają ustalenia stanowiące podstawę ustaleń w sprawie uniemożliwia obecnie Sądowi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do stanu faktycznego przyjętego przez organy oraz jego poprawności. Zadaniem organów było bowiem rzetelne zebranie dowodów w sprawie i ich odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, czego wymaga art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), a czego w sprawie zabrakło. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku dochowując przepisów procedury administracyjnej.