IV SA/Wr 123/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca), Protokolant Robert Hubacz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi G.B. i P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt dzieci w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 81 ust. 1-6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania G. B. i P. B. zamieszkałych w H. V. [...] GS N., Holandia, od decyzji z dnia [...] października 2009 r., nr [...] wydanej przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z., upoważnionego przez Starostę Powiatu Z., w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dzieci w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z., działający z upoważnienia Starosty Powiatu Z., orzekł wobec G. B. i P. B. o: uchyleniu w całości decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt D. B. i A. W. w Rodzinnym Domu Dziecka "[...]" w S., ustaleniu odpłatności za okres od 4 grudnia 2008 r. do dnia 22 lipca 2009 r. za pobyt dzieci D. B. i A. W. w Rodzinnym Domu Dziecka w S., przy czym za pobyt . B. w miesiącu grudniu 2008 r. w kwocie 2.167,76 zł, od stycznia do czerwca 2009 r. po 2.400,00 zł miesięcznie i za lipiec 2009 r. w kwocie 1.703,24 zł, a za pobyt A. W. w miesiącu grudniu 2008 r. w kwocie 1.083,87 zł, od stycznia do czerwca 2009 r. po 1.200,00 zł miesięcznie i za lipiec 2009 r. w kwocie 851,61 zł., zwolnieniu częściowo rodziców: G. B. i P. B. z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt D. B. w Rodzinnym Domu Dziecka "[...]" w S. i ustaleniu opłaty w kwotach: za grudzień 2008 r. - 433,55 zł, za styczeń 2009 r. - 560 zł, od lutego do czerwca 2009 r. - po 1000 zł miesięcznie i za lipiec 2009 r. - 709,68 zł, co stanowi łączną kwotę 6.703,23 zł a także zwolnieniu częściowym G. B. z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt A. W. w Rodzinnym Domu Dziecka "[...]" w S. i ustaleniu opłaty w kwotach: za grudzień 2008 r. - 216,77 zł, za styczeń 2009 r. - 280 zł, od lutego do czerwca 2009 r. - po 500 zł miesięcznie i za lipiec 2009 r. - 354,86 zł, co stanowi łączą kwotę 3.351,63 zł., zobowiązaniu do uiszczenia opłat w łącznej kwocie 10.055,15 zł na wskazany rachunek w terminie 14 dni od otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że częściowe zwolnienie rodziców – G. B. i P. B. z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt dzieci w Rodzinnym Domu Dziecka w S. dokonane zostało w oparciu o przepis § 6 ust. 1 pkt 1 Uchwały Rady Powiatu Z. XXXV/237/2009 z dnia 30 kwietnia 2009 r. w sprawie określenia warunków częściowego łub całkowitego zwalniania rodziców, osób pełnoletnich, opiekunów prawnych lub kuratorów z opłat za pobyt dziecka łub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Ponadto, organ I instancji przedstawił szczegółowo zasady ustalenia dochodu rodziny G. B. i P. B. oraz wskazał dokumenty, które były podstawą ustalenia tego dochodu. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli G. B. i P. B., wnosząc o umorzenie ustalonych wierzytelności. W ocenie odwołujących się częściowe zwolnienie ich z opłat za pobyt dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej nie jest zadowalające, a naliczona kwota zobowiązań nadal przekracza ich zdolności płatnicze. Odwołujący wskazali, że miesięczny dochód rodziny od kilku miesięcy wynosi 950 euro netto, przy czym po uiszczeniu czynszu w wysokości 750 euro na życie pozostaje im 200 euro. Do odwołania dołączono kopie dokumentów w języku niderlandzkim. Organ pierwszej instancji nie znajdując podstaw do zmiany swej decyzji, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji, na podstawie art. 133 k.p.a. przekazał akta sprawy organowi odwoławczemu celem rozpatrzenia odwołania. W piśmie przewodnim załączonym do akt sprawy, organ pierwszej instancji poinformował również, że dokumenty dołączone do odwołania zostały dostarczone przez strony do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. w dniu 29 maja 2009 r. i znane były organowi pierwszej instancji w dacie rozstrzygania sprawy. Zgodnie z art. 81 ust. 1-6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej, w całodobowej placówce opiekuńczo- wychowawczej opłatę ponoszą, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, rodzice dziecka, osoba pełnoletnia łub jej rodzice, a także opiekunowie prawni łub kuratorzy, w przypadku gdy dysponują dochodami dziecka, przy czym opłata ponoszona przez opiekunów oprawnych, kuratorów lub osobę pełnoletnią nie może być wyższa niż 50% kwoty stanowiącej dochód dziecka lub osoby pełnoletniej. Powyższa opłata ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej przez starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed skierowaniem do placówki. Przy ustalaniu opłaty uwzględnia się sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny łub osoby. Starosta może także z urzędu łub na wniosek, częściowo lub całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalania opłaty mając na względzie trudną sytuację materialną rodziny łub osoby. Warunki całkowitego łub częściowego zwalniania z opłaty określa rada powiatu w drodze uchwały. Ustawodawca, regulując kwestię ustalania opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, zobligował zatem upoważniony organ administracyjny do każdorazowego uwzględnienia indywidualnej sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej rodziny lub osoby. Ponadto ustawodawca wprowadził instytucję zwolnienia całkowitego łub częściowego oraz odstąpienia od ustalania przedmiotowej opłaty z powodu trudnej sytuacji materialnej rodziny lub osoby. Uprawnienie to realizowane jest w ramach uznania administracyjnego, co wyrażone zostało przez użycie słowa "może". Uznanie to nie może być jednali dowolne. Organ administracyjny, stosownie do zasady zawartej w art. 11 k.p.a. powinien wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, aby strona mogła w pełni zrozumieć treść skierowanego do niej rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy, A. W. córka G. B. oraz D. B. syn G. B. oraz P. B., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Zgorzelcu z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt R III Nsm 415/08, zostali skierowani począwszy od dnia 4 grudnia 2008 r. do Rodzinnego Domu Dziecka w S. W dniu 22 lipca 2009 r. Sąd Rejonowy w Zgorzelcu wydał postanowienie o uchyleniu zarządzenia tymczasowego z dnia 7 października 2008 r. w całości i od tego dnia dzieci zostały przekazane rodzicom biologicznym, o czym pismem z dnia 24 lipca 2009 r. poinformował Dyrektor Rodzinnego Domu Dziecka w S.. W dniu 11 maja 2009 r. upoważniony pracownik socjalny z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. przeprowadził wywiad środowiskowy u G. B. i P. B. W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że konkubenci prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, wynajmują dwa lokale mieszkalne, jedno w P., drugie w N. w Holandii. Oboje są czynni zawodowo. P. B. prowadzi własną działalność gospodarczą w Holandii, natomiast G. B. zatrudniona jest na umowę o pracę. Z treści oświadczenia złożonego przez P. B. w dniu 11 maja 2009 r. wynika, że uzyskał on dochody w następującej wysokości: w listopadzie 2008 r. - 1500 euro, w grudniu 2008 r. - 1005 euro, w styczniu 2009 r. - 1268 euro, w lutym 2009 r. 1000 euro, w marcu 2009 r. 1000 euro i w kwietniu 2009 r. 1000 euro. Strona nie przedstawiła żadnych zaświadczeń o uzyskiwanych dochodach, zobowiązała się jednak do ich przedłożenia podczas najbliższej wizyty w Polsce. Z kolei z oświadczenia złożonego w dniu 11 maja 2009 r. przez G. B. wynika, że w miesiącu grudniu 2008 r. uzyskała ona dochody w wysokości 460 zł z tytułu pracy wykonywanej w Polce oraz 452, 13 euro z tytułu pracy wykonanej w Holandii, styczniu 2009 r. 400 euro i w lutym 2009 r. 365, 75 euro. W przedmiotowym oświadczeniu strona zobowiązała się do dostarczenia zaświadczeń o zarobkach za miesiące od marca do maja 2009 r. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono również, że na stałe miesięczne wydatki w rodzinie składają się: czynsz za wynajem mieszkania w Pieńsku w kwocie 700 zł, czynsz za wynajem mieszkania w Holandii w kwocie 750 euro oraz opłata za energię ektryczną w kwocie 50 zł. Strony nie potrafiły określić kosztów utrzymania mieszkania w Holandii, wskazały jedynie roczną opłatę za wywóz nieczystości w wysokości 349,50 euro. Strony nie zgłosiły problemów zdrowotnych w rodzinie. Podczas wywiadu środowiskowego strony zawnioskowały o zwolnienie ich z opłat za pobyt dzieci w rodzinnym domu dziecka. W dniu 11 maja 2009 r. wnioskodawcy złożyli także oświadczenia majątkowe, z których wynika, że P. B. posiada jedynie majątek ruchomy w postaci samochodu osobowego Opel Calibra rocznik 1992. Zarówno G. B. jak i P. B. nie wywiązali się z deklaracji przedłożenia dokumentów, potwierdzających wysokość ich zarobków, a w dniu 24 lipca 2009 r. złożyli oświadczenie o odmowie współpracy z PCPR w Z. Organ pierwszej instancji przeprowadził również dodatkowe postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia sytuacji dochodowej stron. W odpowiedzi na zapytanie, w dniu 17 lipca 2009 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. wpłynęło zaświadczenie, informujące o zatrudnieniu G. B. w firmie [...] B.V z siedzibą w L. w okresie od 12 grudnia 2008 r. do dnia wydania zaświadczenia i pobieraniu przez nią miesięcznego wynagrodzenia netto w wysokości 1107,08 euro. Natomiast w dniu 18 sierpnia 2009 r. do PCPR w Z. wpłynęło pismo z firmy doradczo-podatkowej [...] informujące, że P. B. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą [...], z której to działalności uzyskał dochody w pierwszym półroczu 2009 r. w wysokości 6.964,00 euro. Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji pismem z dnia 1 września 2009 r. wezwał G. B. i P. B. do złożenia wyjaśnień co do rozbieżności w zakresie deklarowanych przez nich dochodów a informacjach zawartych w otrzymanych dokumentach. Strony na powyższe wezwanie nie odpowiedziały. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że A. W. córka G. B. oraz D. B. syn G.B. i P. B. go przebywali w dniach od 4 grudnia 2008 r. do dnia 22 lipca 2009 r. w Rodzinnym Domu Dziecka "[...]" w S. Miesięczny koszt pobytu dziecka w Rodzinnym Domu Dziecka w S. wyniósł w przywołanym okresie 2.400 zł, co zostało udokumentowane uchwałą nr [...] Stowarzyszenia Akademia Rodziny "[...]" z dnia 1 września 2008 r. Zgodnie z umową o realizację zadania z zakresu pomocy społecznej z dnia 28 stycznia 2009 r. zawartą ze Stowarzyszeniem Akademia Rodziny "[...]" opłata za pobyt dziecka w prowadzonych przez stowarzyszenie placówkach Opiekuńczo-Wychowawczych liczona jest za każdy dzień pobytu, a stawka dzienna ustalana jest jako iloraz miesięcznego kosztu pobytu i liczby dni kalendarzowych w danym miesiącu. W ocenie składu orzekającego, zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji odpowiada obowiązującemu prawu. Rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji na podstawie ustaleń zawartych w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym oraz postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie dochodów uzyskiwanych przez odwołujących się, zasadnie ustalił wysokość opłaty za pobyt dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Wysokie dochody odwołujących się niewątpliwie są przesłanką do ustalenia opłaty za pobyt dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej w wysokości miesięcznych kosztów ich utrzymania, które to nie przekraczają 50-ciu % dochodów rodziny. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, mając na uwadze wniosek stron rozpatrzył także możliwość zastosowania instytucji zwolnienia z opłaty za pobyt dzieci umieszczonych w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Ustalenia faktyczne w zakresie wysokości dochodu w rodzinie pozwoliły organowi pierwszej instancji na częściowe zwolnienie wnioskodawców z naliczonej opłaty, na zasadach wskazanych w § 6 ust. 1 i 2 obowiązującej w dacie orzekania uchwały nr XXXV/237/2009, wydanej przez Radę Powiatu Z. z dnia 30 kwietnia 2009 r. w sprawie określenia warunków częściowego łub całkowitego zwalniania rodziców, osób pełnoletnich, opiekunów prawnych lub kuratorów z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Podkreślić również należy, że brak współpracy odwołujących się w zakresie dostarczenia zaświadczeń o uzyskanych zarobkach upoważniał organ pierwszej instancji do ustalenia opłaty maksymalnej, o czym stanowi ust. 3 wskazanego powyżej § 6 uchwały. Wszystkie te okoliczności, wskazują że organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję rozpatrzył sprawę z uwzględnieniem możliwości finansowych wnioskodawców. Zdaniem organu, zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej, a przedstawione przez organ I instancji przesłanki faktyczne i prawne w pełni uzasadniają zaskarżone rozstrzygnięcie. W skardze na powyższą decyzję do Sądu Administracyjnego G. B. i P. B. wnieśli o zmianę decyzji i odstąpienie od obciążania kosztami za pobyt dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej z powodu braku środków płatniczych. W ocenie skarżących zwrot ustalonej przez organ kwoty zagraża zarówno ich egzystencji, jak i egzystencji ich dzieci. Strony wnoszą także o umorzenie ustalonych wierzytelności mając na względzie "dobro rodziny i prawdziwą sytuację finansową" W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji lub postanowienia, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy, albowiem organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy art. 81 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), przez dokonanie wadliwej subsumcji stanu faktycznego. Powołany przepis prawa materialnego w swej dyspozycji zawiera obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy sprowadzającego się do zbadania przez organ administracji publicznej, przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w placówce opiekuńczej-wychowawczej, sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej rodziny lub osoby. Jak stanowi art. 81 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej istnieje obowiązek odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, a jej wysokość zostaje ustalona w wydanej przez starostę decyzji (art. 81 ust. 3). Zgodnie z art. 81 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej starosta ustalając wysokość opłaty jest obowiązany jest uwzględnić sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny lub osoby. Może także, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby, częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, (art. 81 ust. 4.). Zarówno zatem ustalenie wysokości opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej, jak i ewentualne zwolnienie lub odstąpienie od ustalenia opłaty jest wyłączną kompetencją starosty. Organ ten powinien samodzielnie ocenić, w jaki sposób uwzględnić okoliczności wymienione w art. 81 ust. 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej przy wymierzaniu wysokości opłaty, ewentualnym częściowym zwolnieniu od opłaty lub czy mogą one zadecydować o odstąpieniu od ustalenia opłaty. Zakres tej uznaniowej decyzji starosty powinien być ograniczony jedynie poprzez uchwałę rady powiatu w przedmiocie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty (art. 81 ust. 6). Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów decyzja w przedmiocie ustalenia odpłatności z pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej powinna być poprzedzona szczegółowym badaniem sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej rodziny lub osoby zobowiązanej do ponoszenia tej odpłatności. Nie wyczerpuje tego obowiązku ograniczenie postępowania dowodowego do badania wysokości uzyskiwanego przez tę osobę i jej rodzinę dochodu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 lutego 2009 r., IV SA/Gl 656/08, [w:] Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). W przedmiotowej sprawie Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z., działający z upoważnienia Starosty Powiatu Z., ustalił odpłatność za okres od 4 grudnia 2008 r. do dnia 22 lipca 2009 r. za pobyt dzieci skarżących oraz zobowiązał do uiszczenia opłat w łącznej kwocie 10.055, 15 zł. Organy orzekające w sprawie szczegółowo przeanalizowały wyłącznie sytuację dochodową skarżących i dały temu wyraz w obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Brak jest natomiast obligatoryjnej analizy sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej zobowiązanych do uiszczenia opłaty. W ocenie Sądu, ustalając wysokość opłaty za pobyt dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej, organ zobligowany jest w świetle jednoznacznego brzmienia przepisu w art. 81 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej do analizy wszystkich normatywnych przesłanek. Poczynione ustalenia wskazanych okoliczności winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, albowiem posiada ona przymiot wykonalności. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji oznacza zatem, że zaskarżona decyzja nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku.