IV SA/Wr 124/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów poniesionych w związku z nauką i utrzymaniem w Wojskowym Liceum Muzycznym I. uchyla decyzję I i II instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Przedmiotem skargi wniesionej przez D. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego z dnia [...] r., Nr [...] wydana z powołaniem się na przepisy art. 127§ 2, 138 § 1 pkt 1 , art. 139 k.p.a. oraz art. 54 ust. 1,3,4,5,6, art. 55 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), § 17 ust. 3, § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z obieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką (Dz. U. Nr 135, poz. 1451) w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84), utrzymująca w mocy decyzję Dowódcy Orkiestry Reprezentacyjnej Ś. Okręgu Wojskowego Nr [...] z dnia [...] r. , którą zobowiązano D. K. do zwrotu zwaloryzowanej na dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę w Wojskowym Liceum Muzycznym w G. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji pierwszo-instancyjnej Dowódca Orkiestry Reprezentacyjnej Ś. Okręgu Wojskowego wskazał , że rozkazem personalnym Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] r. Nr [...] zwolniono z dniem [...] r. z zawodowej służby wojskowej plutonowego D. K. na skutek wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego zgodnie z art. 111 pkt 9 lit. a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zdaniem organu I instancji wskazany rozkaz personalny zobowiązuje również żołnierza do zwrotu równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę. Organ wojskowy ustalił, że plutonowy D. K. w okresie od [...] r. do [...] r. kształcił się w Wojskowym Liceum Muzycznym w G. i jako jego absolwent rozpoczął pełnienie zawodowej służby wojskowej w Orkiestrze Reprezentacyjnej Ś. Okręgu Wojskowego. Z kolei zwolnienie ze służby w wyniku złożonego przez żołnierza wypowiedzenia stosunku służbowego powoduje, że zobowiązany on jest do zwrotu kosztów jego kształcenia. Na podstawie zaświadczenia wydanego przez Jednostkę Wojskową [...] w P. G. , będącą następcą prawnym zlikwidowanego Wojskowego Liceum Muzycznego w G. , organ I instancji stwierdził, że koszty poniesione na utrzymanie i naukę zobowiązanego z uwzględnieniem okresu pełnienia przez niego zawodowej służby wojskowej wynoszą [...] zł. W odwołaniu od decyzji I instancji D. K. podniósł, że ze względu na wiek i sytuację materialną nie jest w stanie ponieść tak dużych kosztów. Wskazał, że został laureatem konkursu na muzyka solistę w grupie [...] im. W. L. , w związku z czym zawarł umowę o pracę w tą instytucją, w której praca jest poniekąd służbą w narodowej instytucji kultury. Odwołujący wywodził również, że decyzja wstąpienia do wojska podyktowana była bardzo trudną sytuacją finansową jego rodziny i jedynie wojsko dawało możliwość otrzymania bezpłatnego wykształcenia i utrzymania w trakcie nauki. Twierdził, że obecnie studiuje, nie otrzymuje od rodziców żadnej pomocy oraz nie posiada żadnego majątku i oszczędności. W motywach decyzji ostatecznej organ Dowódca Ś. Okręgu Wojskowego powołując się na dokumenty zgromadzone w sprawie stwierdził, że strona odwołująca w okresie od [...] r. do [...] r., a więc przez [...] uczyła się w Wojskowym Liceum Muzycznym w G. Natomiast zawodową służbę wojskową pełniła w okresie od [...] r. do [...] r. , a więc przez okres [...] . Wskazał dalej, że zgodnie z art. 54 ust. 1, 3,5 i 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierz zawodowy będący absolwentem szkoły wojskowej, który wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej lub został z niej zwolniony między innymi na podstawie art. 111 pkt 9 lit. a, w okresie nie przekraczającym okresu dwa razy dłuższego od czasu trwania studiów, nauki, stażu lub kursu albo okresu pobierania stypendium, licząc od dnia ukończenia tych studiów, nauki, stażu lub kursu jest zobowiązany do zwrotu waloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę. Waloryzacja tych kosztów następuje corocznie w drodze pomnożenia ich równowartości na dzień ukończenia studiów lub nauki oraz stażu lub kursu przez średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, określony w ustawie budżetowej na dany rok. Zwrot tych kosztów następuje w wysokości proporcjonalnej do czasu zawodowej służby wojskowej, jaki żołnierzowi zawodowemu pozostał do odbycia. Natomiast trudna sytuacja materialna i rodzinna, na którą powoływał się odwołujący , zgodnie z art. 54 ust. 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych , mogłaby - w ocenie organu odwoławczego- mieć wpływ na obowiązek zwrotu kosztów w całości lub w części, lecz decyzję w tej sprawie podejmuje Minister Obrony Narodowej. Zdaniem organu odwoławczego wniosek w tym przedmiocie, ze względu na tok postępowania administracyjnego oraz okoliczność, że decyzję w sprawie zwrotu kosztów wydaje dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz pełnił służbę, powinien zostać złożony przez żołnierza przed wydaniem przedmiotowej decyzji przez Dowódcę Orkiestry Reprezentacyjnej Ś. Okręgu Wojskowego. W skardze na decyzję ostateczną D. K. ponowił zarzuty i argumentację podniesioną w odwołaniu. Dodatkowo podniósł, że zachodzi sprzeczność między datami nauki, a dokonanymi wyliczeniami, zaś on nie otrzymał żadnej informacji na temat sposobu określenia należnej kwoty. Zwrócił uwagę na to ,że w zaskarżonej decyzji ustalono ,że uczył się w Wojskowym Liceum Muzycznym w okresie od [...] r. do [...] r., zaś służbę wojskową pełnił w okresie od [...] r. do [...] r., natomiast w decyzji pierwszo-instancyjnej wskazano, że ustalona kwotę należności z tytułu zwrotu kosztów utrzymania i nauki obliczona została na postawie wyliczeń dotyczących nauki w Wojskowym Liceum Muzycznym w G. w latach 2000 - 2005. Ponadto skarżący zarzucił, że do Wojskowego Liceum Muzycznego w G. wstąpił w wieku [...] lat., a więc nie posiadając pełnej zdolności do czynności prawnych i nie dysponował wiedzą na temat regulacji dotyczących zwrotu kosztów nauki, co - jego zdaniem- powinno wyłączyć odpowiedzialność z tego tytułu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż granicę sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnej wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji , mającego wpływ na wynik sprawy uzasadnia jej uchylenie. (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)(zwanej dalej p.p.s.a.). Oceniając pod tym kątem zaskarżone orzeczenie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,że obarczone jest ono wadami , skutkującymi koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Podstawą materialno-prawną obu wydanych w badanej sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) (zwanej dalej ustawą) oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką (Dz. U. Nr 135, poz. 1451). W powołanych aktach prawnych szczegółowo uregulowano kwestię obowiązku zwrotu równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę żołnierzy zawodowych będących absolwentami szkoły wojskowej oraz żołnierzy skierowanych na studia lub naukę oraz staż naukowy lub kurs, którzy wypowiedzieli stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, określając w nich organy właściwe do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej kwestii, oraz sposób i zasady dotyczące naliczania wysokości kwoty równowartości przedmiotowych kosztów. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy żołnierz zawodowy będący absolwentem szkoły wojskowej [...], który wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej lub został z niej zwolniony na podstawie art. 111 pkt 1,4,6,7,9 lit. a oraz pkt 11-16, a także art. 112 pkt 1 w okresie nieprzekraczającym okresu dwa razy dłuższego od czasu trwania studiów, nauki [...], licząc od dnia ukończenia tych studiów, nauki stażu lub kursu - jest zobowiązany do zwrotu zwaloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6. W dalszych ustępach cytowanego artykułu określono sposób waloryzacji kosztów, o której mowa w ust. 1 wskazując, że następuje ona corocznie w drodze pomnożenia ich równowartości na dzień ukończenia studiów lub nauki [...] przez średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, określony w ustawie budżetowej na dany rok oraz rzeczywisty zwrot kosztów, który zgodnie z ust. 5 następuje w wysokości proporcjonalnej do czasu zawodowej służby wojskowej jako żołnierzowi zawodowemu pozostał do odbycia. Szczegółowe zasady ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką zawarto w przepisach rozdziału 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 55 ust. 1 ustawy. Przepisy wymienionego rozporządzenia w § 15- § 17 odwołują się do rzeczywistych poniesionych kosztów kształcenia, określając w § 15 jakie koszty składają się na koszty rzeczywiście poniesione w związku z nauką żołnierza zawodowego, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy, w § 16 jakie koszty składają się na koszty rzeczywiście poniesione w związku z nauką żołnierza zawodowego, o którym mowa w art. 54 ust. 2 ustawy i wskazując w § 17 sposób, w jaki ustala się wysokość poszczególnych kosztów kształcenia. Z przepisu § 17 ust.1 rozporządzenia wynika, że łączne rzeczywiste poniesione koszty mają wynikać z ewidencji księgowej, które to koszty przelicza się w odniesieniu do jednego kandydata na żołnierza zawodowego. Natomiast zgodnie z § 17 ust. 2 rozporządzenia koszty zakwaterowania, umundurowania i nauki oraz dojazdu do miejsca jej pobierania, zwane "równowartością kosztów", ustala się jako sumę faktycznie poniesionych kosztów tych świadczeń w okresie studiów lub nauki oraz stażu lub kursu. Zgodnie z rozporządzeniem rzeczywiste poniesione koszty to koszty, które zostały poniesione w związku z kształceniem określonej grupy żołnierzy, w określonym czasie i zostały ujęte w ewidencji księgowej. Przelicza się je w odniesieniu do jednego kandydata na żołnierza zawodowego i w ten sposób uzyskuje się rzeczywiście poniesiony koszt związany z nauką, który faktycznie stanowi średnią rzeczywistych kosztów przypadających na każdego żołnierza (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt IV S.A./Wr 768/06). Przy czym ustalenia kosztów w drodze decyzji dokonuje dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełni służbę wojskową , co wynika z art.54 ust. 4 ustawy. A zatem ustalając stan faktyczny w sprawie organ wojskowy związany jest bezwzględnie zasadami ogólnymi przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a.), z których wynika obowiązek szczególnie starannego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym celu organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Realizacja zasady ogólnej prawdy obiektywnej musi znaleźć odbicie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł. Organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 4). Analiza pod tym kątem decyzji będącej przedmiotem osądu prowadzi do wniosku ,że ma rację skarżący ,kiedy twierdzi, że zachodzi sprzeczność ( nieadekwatność ) pomiędzy dokonanymi w zaskarżonej decyzji ustaleniami w zakresie okresu nauki w Wojskowym Liceum Muzycznym , a dokonanym naliczeniem obejmującym okres, nie wynikający z tychże ustaleń. Niezależnie od tego Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa , że odmienne są również poczynione przez organy obu instancji ustalenia w zakresie czasu trwania nauki skarżącego. I tak w motywach decyzji pierwszo-instancyjnej organ wojskowy posiłkując się zestawieniem z dnia [...] r. sporządzonym przez Głównego Księgowego Jednostki Wojskowej Nr [...] w P. G. stwierdził, że skarżący w okresie od [...] r. do [...] r. kształcił się w Wojskowym Liceum Muzycznym w G. , wobec czego określił wysokość równowartości kosztów analogicznie do wspomnianego zestawienia na kwotę [...] zł. Z kolei organ odwoławczy utrzymując decyzję pierwszo-instancyjną w mocy, poczynił jednocześnie inne ustalenia, stwierdzając ,że skarżący w okresie od [...] r., do [...] r.- a więc przez okres [...] - uczęszczał do Wojskowego Liceum Muzycznego w G. , pełniąc zawodową służbę wojskową przez okres [...] , od dnia [...] r. do [...] r. Znajdujący się w aktach analizowanej sprawy odpis przebiegu służby zdaje się potwierdzać ustalenia dokonane przez organ II instancji. Z przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jednoznacznie wynika, że kwota równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką żołnierza zawodowego zależy między innymi od okresu pobierania nauki. W związku z tym odmienne ustalenia w tym zakresie poczynione przez organ I i II instancji powodują, że nie było podstawy do zaaprobowania przez Dowódcę Ś. Okręgu Wojskowego decyzji I instancji w części dotyczącej wysokości kwoty do zwrotu równowartości poniesionych kosztów, skoro ustalona przez organ I instancji równowartość kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę odpowiadała przyjętemu przez ten organ wojskowy okresowi, który nie był taki sam jak przyjął to organ wojskowy II instancji. Z wspomnianego wyżej odpisu przebiegu służby skarżącego z dnia [...] r. sporządzonego przez Dowódcę Orkiestry Wojskowej wynika, że skarżący pełnił zawodową służbę wojskową, a więc był żołnierzem zawodowym, o którym mowa w ustawie w okresie od [...] r. do [...] r., natomiast w okresie od [...] r. do [...] r. skarżący pełnił wyłącznie czynną służbę wojskową jako kadet. Stąd nie można uznać za miarodajne - w zakresie ustalenia przez organy wojskowe kosztów poniesionych w związku z nauką - zestawienia kosztów nauki sporządzonego przez Głównego Księgowego Jednostki [...] w P. G. z dnia [...] r., w którym uwzględniono także koszty związane z nauką za lata 2000 i 2001 , zaś pominięto rok 2006. Niezależnie od powyższej wadliwości stwierdzić należy, że sposób wyliczenia wysokości kosztów , do których zwrotu zobowiązano skarżącego jest na tyle ogólny, że ocena decyzja w tym zakresie również wymyka się z pod kontroli Sądu. Przede wszystkim zarówno z przywołanego wyżej zaświadczenia jak i z obu decyzji , które powołują się na to zaświadczenie nie wynika operacja rachunkowa - narzucona przepisami ustawy - konsekwencją której powinna być wysokość kwoty określonej w decyzji. W szczególności wskazany sposób obliczenia kosztów nie pozwala na stwierdzenie , czy uwzględniono w nim wysokości średniorocznego wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, określonego w ustawie budżetowej na dany rok, o którym mowa w art. 54 ust. 4 ustawy, a ponadto czy uwzględniono - stosownie do w art. 54 ust. 5 ustawy- zwrot kosztów , który następuje w wysokości proporcjonalnej do czasu zawodowej służby wojskowej, jaki żołnierzowi zawodowemu pozostał do odbycia. Podkreślić w tym miejscu należy, że wymienione wyżej wskaźniki, winny być każdorazowo indywidualnie określone i uwzględnione w decyzji organu administracji wojskowej. Ich brak powoduje niemożność sądowej weryfikacji decyzji pod kątem przewidzianych w przepisach zasad. Idąc dalej wskazać też trzeba , że zgodnie z powołanym wyżej § 17 rozporządzenia łączne rzeczywiste poniesione koszty mają wynikać z ewidencji księgowej, które to koszty przelicza się w odniesieniu do jednego kandydata na żołnierza zawodowego. Oznacza to ,że z ustaleń organów wojskowych winien wynikać nie tylko sposób w jaki ustalono rzeczywiste koszty kształcenia , ale również w oparciu o jaką dokumentację księgową te koszty zostały ustalone. Tymczasem wydane w sprawie decyzje ustaleń takich nie zawierają . Również materiał aktowy badanej sprawy nie pozwala - w ocenie Sądu - na przyjęcie , że wymagane przepisami prawa ustalenia i obliczenia zostały dokonane. Stwierdzenie powyższego uzasadnia sformułowanie pod adresem organów administracji wojskowej orzekających w sprawie zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy , a w konsekwencji konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) . Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.