IV SA/Wr 125/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale IV w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowionego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego . uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. H., dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał m.in., że do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek o zbadanie zgodności przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z przepisami art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 69 Konstytucji RP, w zakresie nieuzasadnionego pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podmiotów sprawujących opiekę nad osobami, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nie osiemnastego roku życia bądź w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej po ukończeniu 25 roku życia, czym naruszone zostały zasady demokratycznego państwa prawa, w szczególności zasada sprawiedliwości społecznej, oraz zasada równości wobec prawa i obowiązek zapewnienia osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu egzystencji. Podkreślono, że do chwili orzekania Sądu w niniejszej sprawie Trybunał nie wydał wyroku w związku z tym zagadnieniem. Sąd jednocześnie wziął pod uwagę, że ewentualne zakwestionowanie przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy przez Trybunał Konstytucyjny może stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie, a wobec tego sytuacja prawna skarżącego zostałaby ostatecznie ukształtowana w tym postępowaniu nadzwyczajnym. Do tego samego wiodłoby zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w obecnej chwili, jego podjęcie po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny i uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, gdyby Trybunał stwierdził niezgodność podstawy prawnej rozstrzygnięcia z Konstytucją. Tym samym stwierdzono, że orzeczenie Sądu, zawarte w sentencji wyroku, ma i ten walor, że wyraźnie skraca czas oczekiwania strony postępowania administracyjnego na ewentualne nowe orzeczenie organu administracyjnego w sprawie. Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Pismem z dnia 17 listopada 2014 r. (uzupełnionym pismem z dnia 19 grudnia 2014 r.) wnioskodawca, powołując się na art.145a k.p.a. wystąpił do organu I instancji tj. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z wnioskiem m.in. "o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie nr [...], w której została wydana decyzja administracyjna z dnia [...].06.2013r. o odmowie przyznania od 01.07.2013r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego , w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 z dnia 21.10.2014r. opublikowanym w Dz.U. z 2014,poz.1443 z dnia 23.10.2014r.". Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., po wznowieniu postępowania na wniosek strony postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, umorzyło wznowione w niniejszej sprawie postępowanie. Od wydanej decyzji z dnia 21 listopada 2016 r. strona wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 21 listopada 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że w przypadku strony odmowę uwzględnienia wniosku oparto na braku jednej z pozytywnych przesłanek wznowienia postępowania. Zdaniem organu orzekającego, wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r. oddalający skargę na decyzję Kolegium z dnia 25 lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest prawomocnym zakończeniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Tym samym, w ocenie Kolegium, właściwym do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zgodnie z art. 272 § 1, art. 275 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2016 , poz. 718 ze zm.) i uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt ll GPS 1/10). Uznano zatem, że prowadzone przez KoIegium postępowanie wznowieniowe jest bezprzedmiotowe, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., bowiem organ ten nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia złożonego wniosku strony o wznowienie niniejszego postępowania. Brak właściwości do rozstrzygnięcia istoty sprawy oznacza brak podstaw do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego tj. do wznowienia postępowania w tym zakresie. Niemniej jednak gdy zostało one wznowione przez niewłaściwy organ winno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do tutejszego Sądu, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - obrazę przepisów postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w kontekście wyroku Sądu z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt. IV SA/Wr 322/15, przez umorzenie postępowania administracyjnego, które było już przedmiotem prawomocnej kontroli przez tutejszy Sąd Administracyjny, a ten nie uznał zasadności umorzenia dotychczasowego postępowania administracyjnego (pomimo posiadania takich uprawnień i wymogu kontroli postępowania nie będąc związanym jedynie zarzutami, wnioskami i powołaną przez skarżącego w skardze podstawą prawną a całym przedmiotem postępowania administracyjnego), natomiast uchylił poprzednio wydane decyzje Kolegium uznając tym samym, iż organ ma obowiązek ponownego - merytorycznego, a nie proceduralnego rozstrzygnięcia przedmiotu sprawy i to dwukrotnego, - obrazę przepisów postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 145a k.p.a. oraz z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 171 p.p.s.a., a także w kontekście prawomocnego wyroku z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt. IV SA/Wr 625/13 oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K38/13 z dnia 21 października 2014 r., przez umorzenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, które toczyło się z mocy art. 145a k.p.a., a już samo porównanie dat wydania obu orzeczeń wskazuje, iż wyrok Sądu nie jest zakresowo prawnie zobowiązujący (nie korzysta z waloru rzeczy osądzonej) z uwagi na nowy stan prawny jaki wynika z wyroku Trybunału (art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych), który został wydany jako ostatni, - obrazę przepisów postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 145a k.p.a. oraz z art. 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a., art. 171 p.p.s.a., art. 173 § 1 oraz § 2 p.p.s.a., a także z prawomocnym wyrokiem z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt. IV SA/Wr 625/13, przez nie uwzględnienie prawomocnego i w tym zakresie zobowiązującego SKO rozstrzygnięcia Sądu z jego uzasadnienia (ostatnie trzy akapity) w przedmiocie przysługującego stronie prawa wznowienia postępowania administracyjnego po korzystnym wyroku TK z mocy art. 145a k.p.a. (tu stan prawny nie uległ zmianie, stąd wyrok w tym zakresie jest zobowiązujący), i podważenie tego prawomocnego wyroku w toku wznowienia postępowania administracyjnego a nie w toku skargi kasacyjnej przed NSA, która Kolegium przysługiwała w 2013/2014 r., - obrazę przepisów postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez arbitralną odmowę merytorycznego rozpoznania przedmiotu sprawy jakim jest uchylenie łamiącej Konstytucję RP decyzji SKO z dnia 25 lipca 2013 r. i nie wydanie nowej decyzji (przyznającej skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego) pomimo wniesienia (dnia 17 listopada 2014 r.) żądania skarżącego w ustawowym terminie 1 miesiąca (art. 145a § 2 k.p.a.) od dnia publikacji w Dz. U. z 2014 r., poz. 1443 sentencji wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. w sprawie oznaczonej K 38/13, w którym podstawa prawa materialnego (art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych) wydanej ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia 25 lipca 2013 r. o odmowie przyznania od dnia 1 lipca 2013 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego została uznana zakresowo za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż wywołuje wobec grupy podmiotowej opiekunów osób niepełnosprawnych, do której należy skarżący, niekonstytucyjną dyskryminację, stąd w konsekwencji naruszono także prawo materialne w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. - w rezultacie także obrazę prawa postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. poprzez bezprawną próbę uniemożliwiania skarżącemu dochodzenia swoich praw wynikających z k.p.a. (interes skarżącego) oraz obrazę prawa postępowania administracyjnego w art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób wywołujący brak zaufania skarżącego do organu ("władzy publicznej"), który łamiąc w 2013 r. Konstytucję RP następnie w 2016 r. nie stosuje się do prawomocnych w sprawie wyroków WSA we Wrocławiu z 2013 r. i 2015 r. i próbuje w obecny sposób postępowania legitymizować bezprawne swoje wcześniejsze działania, w tym także narusza art. 107 § 1 k.p.a. w decyzji z dnia 21 listopada 2016 r., nr SKO 4103/531/2016 wskazując fałszywą datę podjęcia tej decyzji administracyjnej mimo interwencji skargowej skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, argumentując jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.),dalej: p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże w szczególności strony i sąd, który je wydał. Ponadto, zgodnie z art. 153 tej ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd uwzględnił skargę, gdyż Samorządowe Kolegium w W. naruszyło art. 153 p.p.s.a., przez co zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca z dnia 21 listopada 2016 r. podlegały uchyleniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z dnia 20 grudnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 21 listopada 2016 r. o umorzeniu postępowania wznowionego postanowieniem z dnia 16 grudnia 2014 r. zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego sprawy, wymieniona decyzja ostateczna z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] była już przedmiotem oceny tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/13 oddalił skargę. Rozważając zatem niniejszą sprawę na tle przepisu art. 153 p.p.s.a. należy zauważyć, że obejmuje on sytuację, w której w sprawie orzekał już poprzednio sąd administracyjny, dokonując określonej oceny prawnej, a z taką sytuacją mamy do czynienia na tle kontrolowanej obecnie sprawy. Z przepisu tego wynika zaś bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (LEX nr 1081014), a sąd orzekający w niniejszym składzie pogląd ten podziela, organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zatem zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Jak przyjmuje się jednolicie w literaturze i orzecznictwie przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne (zob. Andrzej Kabat, Komentarz do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX). Jako ocenę prawną przyjmuje się zatem osąd o prawnej wartości sprawy. W wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1261/10 (ONSA WSA z 2013 r., nr 1, poz. 7) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153, są konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcia popełnionych błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy. Ponieważ, co jest istotne na tle wykładni art. 153 p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w wyroku wiążąca jest także dla sądu, który go wydał, sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania. W kontekście przedstawionych rozważań wadliwość zaskarżonej decyzji, upatrywana w naruszeniu art. 153 p.p.s.a. wynika z pominięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w przywołanym wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. W sprawie istotne jest wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Po wydaniu powyższego wyroku Trybunału z dnia 21 października 2014 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a., a organ ten będąc zobowiązanym postępowanie administracyjne w tej sprawie wznowić i już we wznowionym postępowaniu ocenić, czy przesłanka wznowienia rzeczywiście została spełnione i może być podstawą do uchylenia decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu, umorzył wznowione postępowanie jako bezprzedmiotowe, stwierdzając brak swojej właściwości w sprawie. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca narusza prawo, a zarzuty skargi są zasadne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zastosowało się bowiem do oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. Stwierdzenie naruszenia art. 153 p.p.s.a. oznacza, że naruszenie te miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie odniósł się w związku z tym do pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Z przedstawionych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wydane w sprawie decyzje uchylił. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostosuje się do wskazań zawartych w prawomocnym wyroku tego Sądu z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/13.