IV SA/Wr 126/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkieiwcz-Kremis, Sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2022 r. nr SKO 4317/56/22 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. M. M. (dalej: wnioskodawca, skarżący) wniósł o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej (jego córki), w związku z faktem skuteczności egzekucji przez okres 5-iu lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż kwota zasądzonych alimentów. Ustalono, że - w okresie od 1 marca 2017 r. do 28 lutego 2022 r. - wnioskodawca comiesięcznie spłacał ww. należności w wysokości nie niższej niż kwota zasądzonych alimentów. Jednocześnie dostrzeżono, że decyzją z 7 kwietnia 2020 r. wnioskodawcy umorzono 30% tych należności w kwocie 11.240,73 zł i wypłaconych zaliczek alimentacyjnych w kwocie 746,01 zł. Mając na uwadze powyższe, Wójt Gminy Oleśnica (dalej: organ I instancji) wydał 4 listopada 2022 r. decyzję odmawiającą wnioskodawcy umorzenia należności ciążących na nim z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki. Uzasadniał, że chociaż wnioskodawca, w okresie od 1 marca 2017 r. do 28 lutego 2022 r., comiesięcznie dokonywał spłaty tych należności w wysokości nie niższej niż kwota zasądzonych alimentów, to jednak nie zasługuje na zastosowanie względem niego najdalej idącej ulgi, tj. umorzenie części zadłużenia, z uwagi na jego postawę polegającą na niełożeniu na utrzymanie dziecka przez kilkanaście lat, mimo pozostawania aktywnym zawodowo i zarobkowo. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Dowodziło, że zgodnie z art. 30 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2022 r., poz. 1205 - dalej: ustawa), organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Kolegium wyłożyło, że przesłanką umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych lub świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest ustalenie, że prowadzona wobec dłużnika alimentacyjnego egzekucja była skuteczna przez okresy wskazane w ww. przepisie w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Dalej SKO wskazało, że wnioskodawca - w okresie od 1 marca 2017 r. do 28 lutego 2022 r. - comiesięcznie dokonywał spłaty należności powstałych z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych na rzecz córki w wysokości nie niższej niż kwota zasądzonych alimentów. Uznało, że oznacza to, iż uczynił zadość przesłance z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zauważyło jednak, że wnioskodawca już raz skorzystał z ulgi w postaci umorzenia 30% zadłużenia, z uwagi na fakt, że egzekucja wobec niego, jako dłużnika alimentacyjnego, była skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Wyeksponowało, że na mocy decyzji z 7 kwietnia 2020 r. umorzono względem niego 30% należności. Zdaniem SKO, dla kierunku rozpatrzenia podania wnioskodawcy istotna jest okoliczność, że okres ostatnich 5 lat spłaty zadłużenia (liczony od 1 marca 2017 r. do 28 marca 2022 r.) w wysokości nie niższej niż kwota zasądzonych alimentów obejmuje zarazem okres 3 lat (od 27 marca 2017 r. do 31 marca 2020 r.), który został już raz uwzględniony przy zastosowaniu ulgi w postaci umorzenia 30% zadłużenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy. Według SKO, ponieważ zastosowanie ulgi z art. 30 ust. 1 ustawy należy uznać za swoistą "premię" za postawę polegającą na spłacie przez ściśle określony czas należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego w ściśle określonej wysokości, nie jest dopuszczalne przyznanie dwukrotnie tej ulgi za ten sam okres. SKO przyjęło, że wnioskodawca nie spełnia obecnie warunku z art. 30 ust. 1 ustawy, tj. począwszy od 31 marca 2020 r. do chwili obecnej egzekucja wobec niego nie mogłaby być skuteczna przez okresy określone w art. 30 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Odnośnie wskazanych w odwołaniu okoliczności dotyczących stanu zdrowia, SKO zważyło, że wnioskodawca może złożyć odrębny wniosek o zastosowanie wobec niego jednej z ulg przewidzianych w art. 30 ust. 2 ustawy. W skardze, skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO. Wskazał, że spełnia określone w ustawie warunki dla zastosowania względem niego ulgi w związku ze skuteczną egzekucją alimentów trwającą łącznie 5 lat. Odpowiadając na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z jego treścią, organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100%, jeżeli egzekucją wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy administracji obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni ww. przepisu. W kwestii umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 9 grudnia 2021 r. (III SA/Gd 342/21; dostępny - podobnie jak wszystkie powołane niżej orzeczenia sądów administracyjnych - w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone w ww. wyroku i przyjmuje je za własne. Tezy i twierdzenia zawarte w uzasadnieniu wskazanego wyroku, jako szczególnie trafne i wyczerpujące, Sąd wielokrotnie przywoła niżej, jako swoje. Na gruncie unormowania art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, że organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów oraz że żadnych innych przesłanek umorzenia przepis ten nie zawiera. Zatem, jedyną i konieczną przesłanką umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych jest skuteczna egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów, prowadzona przez okres minimum 5 lat, a sytuacja materialna dłużnika alimentacyjnego nie stanowi ani samodzielnej, ani dodatkowej przesłanki umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych (por. wyroki NSA z 19 września 2017 r., I OSK 3071/15 i z 12 stycznia 2012 r., I OSK 1426/11). Dostrzec także należy, że użycie w art. 30 ust. 1 ustawy zwrotu "organ właściwy dłużnika może umorzyć należności" nie świadczy o uznaniowym statusie decyzji w tym przedmiocie. Norma ta nie zawiera bowiem dodatkowych przesłanek umorzenia o charakterze generalnym, czy też ocennym, poza konkretnie wskazaną przesłanką skuteczności egzekucji zobowiązań alimentacyjnych przez wymagany okres i w określonej wysokości. Zwrot "może umorzyć", zawarty w art. 30 ust. 1 ustawy, trzeba odczytywać jako przyznanie organowi kompetencji do podejmowania władczych rozstrzygnięć w tym przedmiocie. W doktrynie prawa wskazano, że podstawowym znaczeniem słowa "może" w tekstach prawnych jest to znaczenie, w którym słowo to służy do wyrażania kompetencji (upoważnień). O użyciu tego słowa w tej właśnie roli przesądza składnia i kontekst danego przepisu, w którym słowo występuje (M. Zieliński, Wykładnia Prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2006, s. 166). Zauważenia wymaga, że celem regulacji zawartej w art. 30 ust. 1 ustawy jest zachęcanie dłużników do terminowego regulowania dochodzonych w postępowaniu cywilnym należności alimentacyjnych. Długotrwałe odciążenie budżetu państwa od konieczności przyznawania kolejnych świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest premiowane wizją odstąpienia od żądania zwrotu części długu przypisanego do organu, który wiele lat temu przyznał i wypłacił świadczenie publicznoprawne służące zastąpieniu bezskutecznie egzekwowanych alimentów (A. Korcz-Maciejko, A. Brzeźna, Komentarz do art. 30 (w:) Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz, Warszawa 2014). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2017 r., I OSK 3071/15 wyraził pogląd, że przepis art. 30 ust. 1 ustawy spełnia rolę motywacyjną dla dłużników alimentacyjnych i większą wartość przypisuje temu, aby uprawnieni do alimentów mieli potencjalnie lepszą szansę na ich uzyskanie "na bieżąco" od osób zobowiązanych, kosztem ewentualnej straty w majątku publicznym z tytułu umorzenia należności wypłaconych zastępczo przed wieloma laty. Ważne jest też to, że okres skutecznej egzekucji w celu umorzenia "zaległych" świadczeń jest liczony w latach (minimum trzy, do siedmiu lat) i dzięki temu kształtuje właściwe postawy i wzorce zachowania po stronie dłużników (odpowiedzialności, systematyczności), co nie jest bez znaczenia dla funkcjonowania całego społeczeństwa. Omawiany przepis trzeba zatem interpretować z uwzględnieniem jego roli motywacyjnej i umożliwiającej kształtowanie pożądanych postaw społecznych. Dokonując interpretacji unormowania art. 30 ust. 1 ustawy należy mieć na uwadze jego treść, wskazany wyżej cel tego przepisu oraz zasadę, aby podmioty, które chcą skorzystać z tej instytucji w przypadku spełnienia warunków tego unormowania, posiadały podobny zakres uprawnień. Wykładnia językowa prowadzi do wniosku, że ustawodawca umożliwił umorzenie zaległości wypłaconych z funduszu alimentacyjnego w określonej wysokości 30%, 50% i 100 % zadłużenia w przypadku regulowania bieżących alimentów przez okres odpowiednio 3, 5 i 7 lat. Wprowadził tym samym zasadę, zgodnie z którą wydłużenie okresu regularnych płatności skutkuje zwiększeniem ulgi polegającej na umorzeniu zaległych należności. W treści przepisu ustawodawca nie zawarł natomiast zasady, zgodnie z którą, w przypadku skorzystania z ulgi 30% po upływie 3 lat, dłużnik, który dalej na bieżąco spłaca zobowiązania alimentacyjne, będzie mógł skorzystać z ulgi w wyższej wysokości (50%) dopiero po upływie kolejnych 5 lat regularnych płatności alimentacyjnych. Brak takiej zasady wyrażonej przez ustawodawcę w sposób wyraźny przemawia za przyjęciem, że nie została ona przez niego w tym unormowaniu wprowadzona. Wykładnia językowa przemawia zatem za interpretacją tego unormowania korzystną dla dłużnika alimentacyjnego. Podkreślić także należy, że przeciwna interpretacja byłaby sprzeczna z celem tego unormowania, jakim jest premiowanie systematycznych dłużników, którzy spłacają zobowiązania alimentacyjne regularnie w długim, wyraźnie określonym w tym przepisie, czasie 3, 5 i 7 lat. Przyjęta przez organ w sprawie wykładnia prowadzi do sytuacji, w której o zakresie uprawnień dłużnika do umorzenia zaległości decyduje nie okres regularnego spłacania zobowiązań alimentacyjnych, lecz czas i częstotliwość składania wniosku o umorzenie należności. Z punktu widzenia założeń ustawodawcy wprowadzającego taką instytucję prawną nie jest to uzasadnione. Premiowanie dłużnika za długotrwałą regularną zapłatę należności alimentacyjnych winno następować wyłącznie w związku z czasem i wysokością spłat zobowiązań alimentacyjnych, nie zaś kalkulacją związaną z czasem złożenia wniosku. Zasada liczenia na nowo okresu regularnej spłaty zobowiązań alimentacyjnych przy złożeniu kolejnego wniosku o umorzenie należności, bez uwzględnienia poprzedniego okresu spłaty, stanowiącego podstawę do skorzystania z ulgi w mniejszej wysokości, prowadzi do sytuacji, w której dłużnik składający kolejne wnioski uzyskałby umorzenie spłaty 100% należności nie po 7 latach regularnej spłaty, lecz po 15 latach, jako sumie 3, 5 i 7 lat. Taka wykładnia skutkowałaby istotnym zróżnicowaniem sytuacji dłużników, którzy spełnili swoje zobowiązania alimentacyjne w taki sam sposób. Zróżnicowanie takie nie znajduje uzasadnienia i jest sprzeczne z zasadą równości wobec prawa przewidzianą w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa, w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujący (por. wyroki TK z 15 marca 2011 r., P 7/09 oraz z 23 lutego 2010 r., P 20/09). Zasada ta, w procesie stosowania prawa, winna prowadzić do jednakowego stosowania prawa wobec wszystkich adresatów charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną z punktu widzenia ustawodawcy. Cechą taką, w świetle unormowania art. 30 ust. 1 ustawy, jest okres systematycznej spłaty zobowiązań alimentacyjnych. Dłużnicy alimentacyjni spłacający regularnie swoje zobowiązania przez taki sam okres czasu winni posiadać analogiczne uprawnienia w zakresie prawa do umorzenia należności. Brak jest podstaw do różnicowania ich sytuacji w zależności od czasu złożenia wniosku. Podkreślić przy tym należy, że przyjęta przez organ wykładnia prowadzi do drastycznego zróżnicowania sytuacji dłużników. Zróżnicowanie to nie znajduje aksjologicznego uzasadnienia i prowadzi do skutków, które nie zasługują na akceptację. Dokonując wykładni art. 30 ust. 1 ustawy nie można pomijać, że treść tego przepisu zawiera wyraźne zastrzeżenie, że organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej (podkreślenie Sądu) wysokości /.../ Oznacza to, że po 5 latach skutecznej egzekucji umorzenie może obejmować łącznie 50% należności, tj. licząc z już umorzonymi po 3 latach 30%, nie zaś 80% (50% plus wcześniejsze 30%). Odmienna wykładnia tego przepisu prowadziłaby także do nieuprawnionego różnicowania wnioskodawców spełniających warunki określone w tym przepisie, w zależności od częstotliwości składania wniosków (ilości złożonych wniosków). Mając na uwadze przedstawioną argumentację Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie dokonano błędnej wykładni art. 30 ust. 1 ustawy, co uzasadnia - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. p.p.s.a.) - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji obowiązane będą uwzględnić zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 30 ust. 1 ustawy.