IV SA/Wr 13/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2015 r sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] odmawiającej udzielenia pomocy w formie zasiłku okresowego oddala skargę w całości. Pismem z dnia 28 lipca 2014 r. Z. R. (zwany dalej wnioskodawcą, stroną lub skarżącym) wystąpił do Prezydenta Miasta W. z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...], nr [...] odmawiającą przyznania zasiłku okresowego. Uzasadniając treść swojego wniosku skarżący powołał się na przepisy art. 145 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) stwierdzając, że wyszły na jaw nowe i istotne okoliczności faktyczne lub nowe dowody oraz że "(...) dowody okazały się fałszywe, zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez sąd a popełnione przestępstwo jest oczywiste i wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego." Odnosząc się do decyzji wydanych przez organ w okresie od 10 października 2012 r. do 28 sierpnia 2013 r. wnioskodawca podał, że w słusznym interesie strony oraz w interesie społecznym jest przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu i śmierci głodowej obywatela. Wskazał ponadto, że w sprawie wydano jedynie częściowe rozstrzygnięcia, nie rozpoznając sprawy w jej całokształcie, zaś zmiana lub uchylenie decyzji nie było i nie jest możliwe w trybie postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r., nr [...] organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie okoliczności faktycznych oraz nowych, względnie fałszywych dowodów mogących stanowić podstawę żądania wznowienia postępowania oraz terminu w jakim strona skarżąca o tych okolicznościach, czy też dowodach się dowiedziała. Skarżący w odpowiedzi na wezwanie organu podał, że w dniu 28 lipca 2014 r. powziął podejrzenie, co do naruszenia prawa polegającego w konsekwencji na przyjęciu, że dodatek mieszkaniowy nie jest dochodem rodziny w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej i nie może być brany pod uwagę w celu ustalenia warunków do przyznania zasiłku. Wnioskodawca zaznaczył ponadto, że to na organie ciąży obowiązek ujawnienia wszystkich istotnych faktów, dowodów i okoliczności mogących stanowić podstawę wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta W., działając na podstawie art. 149 § 3 i 4 w zw. z art. 145 § 1 i 2, art. 148 oraz art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego opisaną na wstępie decyzją. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie co do istoty sprawy zawsze należy poprzedzić analizą dopuszczalności złożonego żądania. W szczególności należy ustalić, czy podanie o wznowienie postępowania wniosła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., a także czy dotyczy ono decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. W ocenie organu przeszkodą do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] były przyczyny natury podmiotowo – przedmiotowej, uniemożliwiające uznanie wniesionego podania za dopuszczalne z punktu widzenia obowiązujących przepisów w tym zakresie. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podkreślił, że żąda wznowienia postępowania w oparciu o treść art. 145 § 2 k.p.a., gdyż jest to niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla jego życia i zdrowia, polegającego na braku jakichkolwiek środków finansowych wystarczających na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Zauważył on również, że datą okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania za każdym razem będzie data złożenia wniosku, gdyż zagrożenie dla życia i zdrowia jest realne w każdym czasie, w którym skarżący uzna to za stosowne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu zażalenia strony, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 149 § 3 k.p.a., postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...], nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie, w której Prezydent Miasta W. wydał decyzję z dnia [...], nr [...] odmawiającą przyznania zasiłku okresowego. Kolegium podało, że zakwestionowane postanowienie organu pierwszej instancji – pomimo dość lakonicznego uzasadnienia – zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie. Warunkiem skutecznego zainicjowania postępowania wznowieniowego jest bowiem spełnienie przez stronę szeregu warunków formalnych, w tym wskazanie w treści swojego żądania okoliczności stanowiących podstawę wznowienia oraz udowadniających dochowanie ustawowego terminu. Przedstawione przez skarżącego przesłanki uzasadniające – jego zdaniem – wznowienie postępowania w powiązaniu z datą wniesienia podania o wznowienie, w ocenie Kolegium nie stanowią o wypełnieniu obowiązków leżących po stronie wnioskodawcy. Podniesione bowiem kwestie zagrożenia dla życia i zdrowia skarżącego z uwagi na pozbawienia środków do życia, nie są okolicznością nową dla sprawy i nie mogą w żadnym wypadku zostać uznane za przesłanki, które powstały w dniu wniesienia przedmiotowego żądania tj. w dniu 28 lipca 2014 r. Za przesłanki uzasadniające wznowienia nie mogą również zostać uznane podejrzenia skarżącego, że jego obecna sytuacja jest efektem przestępnego działania organów administracji publicznej, które nie przyznały mu stosownej pomocy ze środków publicznych w związku z czym znalazł się on w sytuacji zagrażającej jego życiu i zdrowiu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że podana przez skarżącego podstawa wznowienia postępowania ma charakter szczególny i opiera się na dwóch przesłankach: oczywistości fałszu lub popełnienia przestępstwa oraz niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego albo zagrożenia powstaniem poważnej szkody. W niniejszej zaś sprawie okoliczność popełnienia przestępstwa stanowi jedynie podejrzenie strony skarżącej w oparciu o jego subiektywne odczucia. W takich okolicznościach sprawy organ drugiej instancji nie znalazł podstaw faktycznych oraz prawnych do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Pismem z dnia 11 grudnia 2014 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane rozstrzygnięcie Kolegium z [...], żądając jego uchylenia oraz wznowienia postępowania ze względu na słuszny interes strony wynikający z Konstytucji i ustawy o pomocy społecznej. Skarżący podkreślił, że zasadność swojego żądania opiera na konieczności uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia wywołanego pozbawieniem go jakiejkolwiek pomocy ze strony organów wsparcia, co z kolei było – jego zdaniem – wynikiem przestępstwa polegającego na próbie wymuszenia podpisania niekorzystnego kontraktu socjalnego bez zagwarantowania środków na jego realizację. Zagrożenie dla swojego życia i zdrowia strona skarżąca odniosła również do licznych postępowań związanych z nieregulowaniem bieżących należności oraz interwencją funkcjonariuszy policji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej, w skrócie, "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego rozstrzygnięcia, względem którego stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli okaże się, że skontrolowany akt administracyjny odpowiada prawu, sąd jest zobowiązany skargę oddalić, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić należy, że skarga okazała się niezasadna. Na wstępie należy podkreślić, że żądanie sporządzenia uzasadnienia w niniejszej sprawie zostało zgłoszone w terminie, albowiem odpis sentencji wyroku został skarżącemu doręczony w dniu 31 października 2015 r., zaś wiosek o sporządzenie uzasadnienia wpłynął do tut. Sądu w dniu 5 listopada 2015 r., a więc w terminie wynikając z art. 141 § 2 zd. 1 p.p.s.a., stanowiącego, że w sprawach w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. W myśl natomiast do treści art. 139 § 4 p.p.s.a. odpis sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym doręcza się stronom, jeżeli uzasadnienia wyroku nie sporządza się z urzędu. Kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało w toku postępowania wznowieniowego, uregulowanego w art. 145 - 152 k.p.a. Zakres żądania skarżącego wyartykułowany w jego wniosku inicjującym postępowanie nie budzi wątpliwości. Skarżący jasno bowiem wskazał, że wnosi o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania zasiłku okresowego. Stąd też dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania zakończonego wspomnianą decyzją, należało przede wszystkim ocenić podstawy wniosku skarżącego w kontekście ustawowych przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zawartych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a. W myśl art. 145 § 1 w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zgodnie z art. 145a §1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ponadto stosownie do treści art. 145b § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. Nr 254, poz. 1700), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Przywołane przepisy wyznaczają zamknięty katalog przesłanek, na podstawie których strona może żądać wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją. Takie ukształtowanie instytucji wznowienia postępowania związane jest z jej szczególnym, nadzwyczajnych charakterem. Wznowienie postępowania jest bowiem odstępstwem od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., która chroni stosunki prawne ustalone na podstawie ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawa - bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1019/12). Właściwe postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy winno zostać jednakże poprzedzone kontrolą formalną samego wniosku o wznowienie wyrażającą się w ustaleniu, czy został on wniesiony przez uprawniony podmiot, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, a także czy żądanie dotyczy decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarżący wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie dowiódł, że żądanie wznowienia postępowania zostało przez niego wniesione z zachowaniem terminu wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a., a więc jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Nie można bowiem za spełnienie tego obowiązku uznać twierdzenia, że datą okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania za każdym razem będzie data złożenia wniosku, gdyż zagrożenie dla życia i zdrowia jest realne w każdym czasie, w którym skarżący uzna to za stosowane. W szczególności zgodzić się należy w tym miejscu z Kolegium, że powoływane we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności nie są nowe i konsekwentnie pojawiają się w podaniach kierowanych do tego organu, chociażby datowanych na 24 i 27 stycznia 2014 r., czy też 23 kwietnia 2014 r. Stąd też nie można przyjąć, aby mogły one stanowić miarodajną podstawę do oceny zachowania terminu do żądania wznowienia postępowania. Istotne jest przy tym również, czy powołane przez skarżącego okoliczności faktyczne wypełniają jakąkolwiek przesłankę wznowienia postępowania. Dopiero bowiem powołanie się na jedną ze wskazanych na wstępie przesłanek może prowadzić w dalszej kolejności do oceny, czy termin wznowienia postępowania został przez stronę zachowany. Z analizy treści pism skarżącego, w tym w szczególności jego wniosku o wznowienie postępowania, uzupełnionego następnie w wyniku wezwania organu w dniu 19 sierpnia 2014 r., a także złożonych środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, jednoznacznie wynika, że okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania prezentowaną przez stronę skarżącą jest jego własne podejrzenie, że w przedmiotowym postępowaniu doszło do popełnienia przestępstwa w efekcie, którego strona została pozbawiona wsparcia socjalnego ze strony właściwych organów pomocy społecznej. Pozbawienie pomocy doprowadziło zaś do zagrożenia dla zdrowia i życia skarżącego, który nie dysponując żadnymi środkami finansowymi, nie jest w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb bytowych. Nadmienić w tym miejscu należy, że powyższe stanowisko strony skarżącej zostało wyartykułowane właściwie na etapie postępowania zażaleniowego. Dopiero wówczas strona wskazała, że podstawę wznowienia opiera głównie na treści art. 145 § 2 k.p.a. W tak opisanym stanie faktycznym sprawy nie można zatem uznać, że skarżący dopełnił kolejnego, ciążącego na nim obowiązku podania podstawy wznowienia postępowania. Przedstawione okoliczności dają wręcz podstawę do stwierdzenia, że skarżący mimo wezwania nie przedstawił żadnej realnej przesłanki – wymienionej w art. 145 § 1, art. 145 a i 145 b k.p.a. uzasadniającej wznowienie postępowania, a tym samym brak jest możliwości ustalenia, czy został zachowany termin do jej wniesienia (art. 149 k.p.a.). Nie wystarczy bowiem – jak to podnosi zainteresowany – wskazać na konkretny przepis, ale trzeba również naprowadzić na okoliczności, które wskazują na rzeczywiste zaistnienie określonej przesłanki. Przedstawiona przez skarżącego okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania nawiązuje do treści art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie wznawia się jeżeli decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. Przy czym zgodnie z § 2 tego przepisu, postępowanie na tej podstawie może być wznowione, gdy fakt popełnienia przestępstwa stwierdzony jest prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Od tego warunku dopuszczone są wyjątki, gdy popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo poważnej szkody dla interesu społecznego (art. 145 § 2) oraz gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Oczywiście musi zaistnieć związek przyczynowy pomiędzy popełnieniem przestępstwa a treścią wydanej decyzji. W niniejszej sprawie skarżący nie legitymuje się orzeczeniem sądu lub organu stwierdzającym fakt popełnienia przestępstwa. Skarżący nie wskazał na przestępstwo organu w znaczeniu przyjętym przez kodeks karny i brak jest podstawy do takiego stwierdzenia, aby zaistniało przestępstwo, brak jest również obiektywnych okoliczności wymienionych w tym przepisie – zagrożenia dla życia i zdrowia, nie zaistniała również szkoda dla interesu społecznego. Stwierdzić też należy, że zarzuty skarżącego nie świadczą, że zaistniała inna przesłanka dająca podstawę do wznowienia postępowania, wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 i 3 - 8, art. 145 a i art. 145 b. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania zawieszenia niniejszego postępowania sądowego do czasu rozpoznania wniosku o zmianę zaskarżonego postanowienia w trybie art. 154 k.p.a., stwierdzić należy, że orzeczenie w tej kwestii okazało się nieuzasadnione. Z urzędu bowiem Sądowi wiadomo, że wniosek ten został przez Kolegium ostatecznie załatwiony postanowieniem z [...], nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie zmiany powyższego postanowienia, zaś skarga na to rozstrzygnięcie, wniesiona przez stronę, została zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygnaturą akt IV SA/Wr 256/15. Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że żądanie skarżącego nie zawierało ustawowych przesłanek do wznowienia postępowania, co tym samym spowodowało, że zaistniały podstawy do orzeczenia o odmowie wznowienia postępowania. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy i obowiązujące przepisy prawa, wydanie przez Kolegium zaskarżonego postanowienia okazało się konieczne i uzasadnione. W tych okolicznościach skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.