IV SA/Wr 134/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., powołując się na przepis art. 134 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji wydanej przez działającego w upoważnienia Prezydenta Miasta J. G., Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. z dnia [...] r. nr [...] o przyznaniu zasiłku rodzinnego i odmowie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu podało, że w/w decyzją organ pierwszej instancji orzekł o przyznaniu A. B. zasiłku rodzinnego na syna M. W. oraz odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego. Od powyższej decyzji A. B.-W. wniosła odwołanie, w którym podała, że nie zgadza się z treścią rozstrzygnięcia, w szczególności z odmową przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W uzasadnieniu wyjaśniła przyczynę niedostarczenia dokumentów dotyczących zgłoszenia jej do ubezpieczenia społecznego, a także zarzuciła organowi pierwszej instancji szereg uchybień procesowych popełnionych w toku rozpatrywania wniosku. Przesyłając odwołanie organowi odwoławczemu organ pierwszej instancji poinformował, że zostało ono złożone po terminie w organie pierwszej instancji, w dniu 6 stycznia 2009 r. przez P. W., męża odwołującej się. Organ odwoławczy stwierdzając, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu miał na uwadze art. 134 w związku z art. 129 § 2 k.p.a. Wskazał, że stronę należy pouczyć w sposób jasny o ciążących na niej z mocy w/w przepisów obowiązkach, aby móc skutecznie obowiązki te egzekwować. Zauważył, że zgodnie z art. 107 § k.p.a. decyzja powinna obligatoryjnie zawierać pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Pouczenie takie powinno być zawarte w treści decyzji, ponieważ zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji zawiera prawidłowe pouczenie o terminie i miejscu złożenia odwołania. Organ ustalił, że decyzja ta została odebrana przez stronę osobiście w dniu 22 grudnia 2008 r., co zostało potwierdzone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Termin do wniesienia odwołania upływał zatem w dniu 5 stycznia 2009 r. Ustalił również, że odwołanie noszące datę 2 stycznia 2009 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 6 stycznia 2009 r., co wynika z potwierdzenia przyjęcia pisma przez pracownika MOPS w J. G.. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że A. B. wniosła odwołanie jeden dzień po terminie do jego wniesienia, a wniosku o przywrócenie terminu nie składała. W tej sytuacji organ ten na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. A. B. złożyła skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i uznania, że zostało złożone w terminie. W uzasadnieniu skargi podała, że wydaną w sprawie w dniu [...] decyzję organu pierwszej instancji znalazła w skrzynce w dniu [...] Nie zwróciwszy uwagi na taką formę dostarczenia pisma przygotowała odwołanie, koncentrując się na meritum sprawy. Odwołanie złożył jej mąż osobiście w organie pierwszej instancji w dniu 6 stycznia 2009 r. Według jej obliczenia odwołanie zostało złożone jeden dzień przed upływem terminu. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, a twierdzenie w tym zakresie oparł na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki z dnia [...] Skarżąca podniosła, że w związku z tym twierdzeniem organu odwoławczego udała się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej aby okazano jej dowód odbioru przesyłki, ponieważ w tym czasie nie odbierała żadnego pisma. Podniosła, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki widnieje podpis "A. W.", podpis ten jednak w żaden sposób nie przypomina jej podpisu, ani co do charakteru pisma, ani co do tego, w jaki sposób skarżąca obecnie się podpisuje. Podała, że nie wie, kto odebrał przesyłkę i w jaki sposób przesyłka ta znalazła się w jej skrzynce. Twierdzi stanowczo, że podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki nie należy do niej. Nie wie też, do kogo podpis ten może należeć. Uważa, że pracownik MOPS powinien znać jej podpis, ponieważ w związku ze sprawą będącą przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji oraz odwołania, niejednokrotnie składała pisma osobiście przez siebie podpisane i pracownik prowadzący sprawę powinien wiedzieć, że skarżąca podpisuje się wyłącznie jako "A. B-W.". Zarzuciła, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki nie widnieje jej podpis, co w jej ocenie można łatwo zweryfikować odpowiednim badaniem grafologicznym. Podniosła także, że jeżeli pismo to podpisał ktoś inny, to powinien złożyć swój podpis, a doręczyciel powinien postąpić z tą przesyłką zgodnie z art. 43 k.p.a. Jeśli natomiast odbiorcą przesyłki był dorosły domownik, to powinien podpisać się swoim nazwiskiem. W tej sytuacji skarżąca uważa, że decyzja została doręczona nieskutecznie, w związku z czym uchybienie terminu nie mogło mieć miejsca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto w związku z zarzutami skargi dodało, że wydając zaskarżone postanowienie kierowało się wyłącznie treścią załączonego do akt sprawy pocztowego potwierdzenia odbioru decyzji, ponieważ strona w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji nie odnosiła się do sposobu jej otrzymania. W tej sytuacji mając na względzie art. 134 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało orzeczenie zaskarżonej treści z uwagi na wniesienie odwołania z uchybieniem terminu wskazanego w art. 129 § k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprawujący zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej uznał, że skargę należy uwzględnić. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd w niniejszej sprawie jest jedynie ocena pod względem zgodności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia przez skarżącą A. B. odwołania od wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. – decyzji Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. z dnia [...] r. nr [...] o przyznaniu skarżącej zasiłku rodzinnego na syna M. i odmowie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Z prawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organ odwoławczy wynika, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie jej zaskarżenia. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wniesienie przez stronę odwołania nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. W razie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje postanowienie, o jakim mowa w art. 134 zdanie pierwsze, część druga, to jest stwierdza w formie postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ orzekający, wydając postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, ma obowiązek poprzedzić wydanie orzeczenia dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego nie tylko co do tego, czy odwołujący przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. ale także, czy wniesione odwołanie nie zawiera elementów usprawiedliwiających uchybienie terminu do jego wniesienia. Obowiązek organu orzekającego w tym zakresie wynika z przepisu art. 7 i art. 8 k.p.a. Wskazane przepisy prawa nakładają na organ obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, jak również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Postępowanie odwoławcze zostaje uruchomione przez czynność procesową strony, jaką jest wniesienie odwołania. Aby jednak wywołała ona skutek prawny, musi spełniać określone wymagania co do treści, formy, terminu i trybu jej dokonania. Kodeks postępowania administracyjnego generalnie przyjmuje zasadę, że odwołanie nie wymaga zachowania szczególnej formy, ani szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy więc, że z odwołania wynika, iż strona nie jest zadowolona z decyzji. Niezadowolenie z decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia odwołania. Takie stanowisko prezentuje też NSA w wyroku z dnia 2 stycznia 1988 r. sygn. akt SA/Wr 815/87 (ONSA 1988, Nr 1, poz. 31) wskazując, że o tym, czy pismo wniesione przez stronę jest odwołaniem, decyduje nie nagłówek, lecz treść pisma. Powyższe oznacza, że Kodeks postępowania administracyjnego wyraża zasadę odformalizowania postępowania na korzyść strony co do formy i treści żądania wszczęcia postępowania oraz odwołań od decyzji pierwszej instancji tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. W wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 786/99 (LEX nr 78948) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Istotą i celem postępowania administracyjnego jest zawsze załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przy czym załatwienie sprawy należy rozumieć, jako załatwienie sprawy co do jej istoty w całości lub części (art. 104 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy w znaczeniu procesowym, a niewątpliwie takim jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a., jest ostatecznością, kiedy nie ma prawnych możliwości podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego." Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy zauważyć należy, że w piśmie z dnia 2 stycznia 2009 r. nazwanym odwołaniem, skarżąca nie powołuje okoliczności, z których miałoby wynikać, że zdaje sobie ona sprawę z tego, że odwołanie składa po terminie. W odwołaniu tym nie wskazuje także okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać złożenie odwołania z uchybieniem terminu. Dopiero w skardze złożonej do Sądu kwestionuje prawidłowość doręczenia jej decyzji pierwszoinstancyjnej, zaprzeczając, by znajdujący się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji podpis o treści: "A. W." miał należeć do niej. Skarżąca twierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji nie została jej doręczona oraz, że doręczenie nie było zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami k.p.a. Twierdzenia dotyczące prawidłowości doręczenia skarżącej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji zostały przez nią po raz pierwszy podniesione dopiero w skardze wniesionej do Sądu administracyjnego, a to – jak podaje skarżąca – w związku z zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ustaleniami organu odwoławczego dotyczącymi doręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji. Okoliczności te mają wpływ na wynik niniejszej sprawy. Winny być zatem wyjaśnione i rozpatrzone na etapie wstępnego badania istnienia w sprawie przesłanek z art. 129 § 2 k.p.a., a obowiązek ich wyjaśnienia i ustalenia należy do organu odwoławczego. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, nie jest uprawniony nie tylko do oceny legalności decyzji wydanej w tym postępowaniu, ale także do samodzielnego wyjaśniania i ustalania kwestii związanych z prawidłowością doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Zważyć należy, ze skarżąca nie domaga się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Twierdzi bowiem stanowczo, że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji złożyła w terminie. Podnosi jednocześnie zarzuty dotyczące nieprawidłowości w zakresie doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Twierdzi stanowczo, że decyzja organu pierwszej instancji nie została jej doręczona oraz, że widniejący na zwrotnym potwierdzeniu odbioru owej decyzji podpis o treści: "A. W." nie należy do niej. Powyższe twierdzenia i zarzuty jako dotyczące wstępnego etapu badania spełnienia w sprawie przesłanek z art. 129 § 2 k.p.a., których wyjaśnienie i prawidłowe ustalenie jest rzeczą organu administracji, zdecydowały o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ wyjaśni i ustali zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego spełnienie w sprawie przesłanek z art. 129 § 2 k.p.a. i w zależności od wyników owego postępowania wyjaśniającego wyda w sprawie właściwe orzeczenie dotyczące złożonego przez skarżącą odwołania od decyzji wydanej w dniu 12 grudnia 2008 r. przez organ pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie wyżej wskazanego przepisu prawa, orzeczono jak na wstępie.