IV SA/Wr 134/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu świadczeń alimentacyjnych oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I. M. (dalej: wnioskodawca, skarżący) od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza J. –L., przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J.-L. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] o odmowie umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych na dzieci: A. M. i M. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło ww. decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 18 września 2012 r. wnioskodawca zwrócił się do organu pierwszej instancji o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych na rzecz dzieci: A.M. i M. M., wskazując, że obecnie przebywa w zakładzie karnym, nie pracuje i w związku z tym nie jest w stanie spłacić ciążącego na nim zadłużenia. Organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania ustalił, że do 18 października 2012r. wnioskodawca nie uiścił jakiejkolwiek kwoty tytułem spłaty powstałego zadłużenia. W aktach sprawy znajdują się zaś zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych K. M. na podstawie decyzji z [...] października 2011 r. (nr [...]) oraz A. M. na podstawie decyzji z [...] sierpnia 2012 r. (nr [...]). Nadto ustalono, że wysokość zadłużenia I. M. : z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wynosi 53.588,44 zł; z tytułu zaś wypłaconych zaliczek alimentacyjnych wynosi 1.071,00 zł oraz należności wierzyciela alimentacyjnego stanowią kwotę 11.852,03 zł. Mając powyższe na względzie, organ pierwszej instancji wydał w dniu 18 października 2012 r. decyzję, na mocy której odmówił umorzenia należności ciążących na wnioskodawcy z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych na dzieci: A. M. i M.M.. Wnioskujący odwołał się od tej decyzji, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że przebywając w zakładzie karnym nie pracuje i nie jest w stanie spłacić ciążącego na nim zadłużenia. Organ odwoławczy rozpatrując w oparciu o przedstawiony stan faktyczny i prawny niniejszą sprawę stwierdził, że zgodnie z art. 30 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. nr 1228, t.j.), organ właściwy dłużnika może umorzyć należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, w łącznej wysokości 30 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów, 50 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów oraz 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Kolegium zauważyło, że przesłanką umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych lub świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest ustalenie, że egzekucja prowadzona wobec dłużnika alimentacyjnego była skuteczna przez okresy wskazane w ww. przepisie w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Jak ustalił organ pierwszej instancji, do 18 października 2012 r. skarżący nie uiścił jakiejkolwiek kwoty tytułem spłaty ciążącego na nim zadłużenia. Powyższa konstatacja została przez organ uznana za podstawę odmowy umorzenia ciążącego na wnioskującym zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych na dzieci: A. M. i M. M.. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że w znajdującym się w aktach sprawy zawiadomieniu z 18 września 2012 r. ([...]) zamieszczona jest informacja, że wysokość zadłużenia wnioskującego : z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wynosi 53. 588,44 zł ; z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych wynosi 1.071,00 zł oraz należności wierzyciela alimentacyjnego to kwota 11.852,03 zł. Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji wymagała wyeliminowania z obrotu prawnego z tego powodu, że zarówno z jej osnowy, jak i z uzasadnienia nie wynika, którego zobowiązania (w jakiej kwocie i z jakiego tytułu) dotyczy odmowa umorzenia. Określenie wysokości należności spoczywających na skarżącym oraz kwoty, której dotyczy wniosek o umorzenie ma bowiem istotne znaczenie dla należytego rozpatrzenia wniosku skarżącego, a także oceny decyzji z punktu widzenia nienaruszenia przez organ granic uznania oraz interesu skarżącego i interesu społecznego wraz z określeniem relacji między nimi. Nadto, ustalenie, czy wniosek skarżącego oraz rozstrzygająca go decyzja dotyczą świadczeń z funduszu alimentacyjnego czy też zaliczek alimentacyjnych ma znaczenie dla ustalenia i zastosowania właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jeśli bowiem organ rozpatrywałby wniosek o umorzenie wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, to powinien również zastosować przepis art. 30 ust. 2 w/w ustawy. Ponadto zdaniem Kolegium - ze względu na różne podstawy prawne nie jest dopuszczalne łączne rozstrzygnięcie wniosku o umorzenie należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W konsekwencji powyższego, Kolegium stwierdziło, że niniejsza sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, stąd orzekło jak wyżej. W skardze na powyższą decyzję, I. M. podniósł, że nie zgadza się , cyt.: "z opinią Samorządowego Kolegium Odwoławczego". Podobnie jak w odwołaniu wskazał, że przebywa w zakładzie karnym i że bezskutecznie stara się o pracę. Stwierdził, że nie uchyla się od płacenia alimentów, jednak od momentu aresztowania nie jest w stanie spłacić kwoty powstałego zadłużenia. Poinformował, że nie ma wpływu na swą obecną sytuację materialną i wniósł o umorzenie, cyt.: "alimentów (pobranej) zaliczki wraz z kosztami". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując na uchybienia proceduralne, które skutkowały koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Istotne jest w niniejszej sprawie, że przedmiotem oceny Sądu jest wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], którą uchylono w całości opisaną wyżej decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2012 r., nr [...]orzekającą o odmowie umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych wierzycielce K. M. na dzieci: A. M. i M. M. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zatem kluczową kwestią było zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istotne jest przy tym także i to, że każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w wyniku złożenia odwołania przez stronę przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem sprawę, rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, ponownie rozpoznać i merytorycznie rozstrzygnąć. Tak jak to już wyżej Sąd podkreślił, zgodnie z art.138 § 2 k.p.a. kasacyjną decyzję połączoną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji można wydać wyłącznie wtedy, gdy dotychczasowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inaczej mówiąc, sytuacja taka zachodzi wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Wprawdzie przepis art. 136 k.p.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zlecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji, jednakże to postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego sprawy byłoby w takiej sytuacji niemożliwe na drodze postępowania w trybie zwyczajnym. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy, który z istoty rzeczy – modelu postępowania odwoławczego – nie przeprowadza w zasadzie własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału zupełnie inne wnioski dowodowe niż organ I instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa kwestionowania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011r., ZNSA Nr 4 (37) 2011, s. 19). Zatem istota decyzji kasacyjnej wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej oznacza wyłącznie stwierdzenie przez organ odwoławczy na podstawie dostrzeżonych wadliwości postępowania i samej decyzji organu pierwszej instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie sprawy dokonane przez organ pierwszej instancji nie może stać się ostateczne. Konsekwencją tego stanowiska jest uchylenie kwestionowanej odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie zachodziła podstawa do uchylenia przez Kolegium w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. opisanej wyżej decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza J.–L., przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J.- L. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W świetle przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowej i trafnej argumentacji, uznać należy, że zapadłe rozstrzygnięcie Kolegium jest w pełni zasadne i nie narusza przepisów prawa. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2012r.,, poz. 1228). I tak stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami liczonymi od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. Po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, organ właściwy wierzyciela wydaje decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń (art. 27 ust. 2). System świadczeniowy przewidziany w powołanej ustawie opiera się więc na założeniu, że należność wypłacona przez organ administracji publicznej wierzycielowi pozbawionemu przysługujących mu świadczeń alimentacyjnych z powodu nieuprawnionej zwłoki dłużnika alimentacyjnego, powinna być w całości odzyskana przez organ, który za pomocą środków budżetu państwa, przez określony czas, kredytował wymagalną wierzytelność osoby niealimentowanej. Niesporne jest w sprawie, że skarżący do dnia 18 października 2012r. nie dokonał żadnej wpłaty tytułem spłaty powstałego wobec organu właściwego wierzyciela zadłużenia, co w ocenie organu pierwszej instancji wykluczyło możliwość zastosowania ulgi w formie umorzenia zadłużenia. Również niewątpliwe jest w sprawie, że podstawą prawną rozstrzygnięcia wydanej przez organ I instancji a opisanej wyżej decyzji z dnia 18 października 2012r. stanowił przepis art. 30 ust. 1 w/w ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy (tj. należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, z tytułu zaliczek alimentacyjnych i należności likwidatora funduszu alimentacyjnego) w wysokości 30%, 50% lub 100%, jeżeli egzekucja jest skuteczna przez odpowiedni okres (wskazany w tym przepisie) w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Istotne jest w sprawie i co zasadnie zauważył organ odwoławczy, dokumenty zgromadzone w aktach sprawy wskazują, że zadłużenie skarżącego z tytułu nieuiszczania świadczeń alimentacyjnych dotyczy zarówno świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jak też wypłaconych świadczeń z tytułu zaliczek alimentacyjnych. Nadto zgodzić się w pełni należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że tak z osnowy decyzji organu I instancji, jak i z jej uzasadnienia nie wynika, którego zobowiązania dotyczy odmowa zastosowania ulgi w formie umorzenia należności, jaka jest kwota zadłużenia, której dotyczy ta odmowa i jakiego okresu dotyczy zadłużenie, którego umorzenia odmówiono. Określenie wysokości należności spoczywających na stronie oraz kwoty, której dotyczy wniosek o umorzenie ma istotne znaczenie dla należytego rozpatrzenia wniosku, a także oceny decyzji z punktu widzenia nienaruszenia przez organ granic uznania administracyjnego. Ustalenie, czy wniosek skarżącego dotyczył świadczeń z funduszu alimentacyjnego czy też zaliczek alimentacyjnych ma także istotne znaczenie dla zastosowania właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jeśli bowiem organ rozpatrywałby wniosek o umorzenie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, to powinien – jak akcentuje to Kolegium, rozważyć go mając na uwadze przepis art. 30 ust. 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. W świetle powyższego, konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania we wskazanym w zaskarżonej decyzji zakresie w pełni uzasadnia uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W pełni podzielić należy stwierdzenie organu odwoławczego, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, w którym organ ten orzekł o odmowie umorzenia zadłużenia z tytułu świadczeń alimentacyjnych, dotknięte było uchybieniami, a które to uchybienia nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007r., sygn.akt I OSK 1859/06, LEX nr 338621). Wskazane okoliczności dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w znacznej części, a w konsekwencji dowodzą prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dla podjętej decyzji o charakterze kasacyjnym. Wprawdzie przekazując sprawę do organu I instancji, organ odwoławczy wskazuje, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jednakże organ odwoławczy nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla strony. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji organu drugiej instancji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji. Równocześnie wskazać należy, że w sytuacji uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania /jak ma to miejsce w niniejszej sprawie/, skarżący I. M. ma zagwarantowaną w pełni możliwość obrony swych praw, co oznacza, że ma prawo składać wnioski dowodowe, gdy zaś organ I instancji przed wydaniem decyzji obowiązany będzie w myśl art. 10 § 1 k.p.a. pouczyć skarżącego o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu określonego stronie terminu złożenia przedmiotowego oświadczenia. W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej nie wykazała, by w sprawie naruszone zostały przepisy prawa procesowego, ani materialnego, a które to naruszenia – tak jak to już wyżej Sąd podkreślał - zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c p.p.s.a. - mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.