IV SA/Wr 135/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Z. W. - prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W z dnia[...]. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia[...]. Nr[...]; II. zasądza od D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 510 (słownie: pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Decyzją z dnia 9 lipca 2021 r. - po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. (dalej: PPIS, organ I instancji) wymierzył Z. W., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą we W. (dalej: ukarany, strona, skarżący) karę pieniężną w kwocie 17.000 (słownie: siedemnaście tysięcy) złotych za niezastosowanie się w okresie od dnia 29 marca 2021 r. do dnia 11 kwietnia 2021 r. w Centrum Sportowym [...] przy ul. [...] we W. do - wynikającego z § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 512 ze zm. - dalej: rozporządzenie z 19 marca 2021 r.) - zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców i inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu siłowni i centrum fitness oraz działalności związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności /dalej: PKD/ w podklasie 93.0), polegającej na organizacji zajęć sportowych. Materialno-prawną podstawę decyzji stanowił art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm. - dalej: ustawa). Od decyzji PPIS ukarany wniósł odwołanie. Zaskarżoną decyzją - po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym - Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. (dalej: DPWIS, organ II instancji, organ odwoławczy): I. uchylił decyzję PPIS w części dotyczącej stwierdzenia naruszenia przez ukaranego w okresie od 29.03.2021 r. do 1.04.2021 r. zakazu prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu siłowni i centrum fitness, określonego w § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. i w tej części umorzył postępowanie organu I instancji; II. w pozostałej części, w tym w zakresie wysokości orzeczonej kary pieniężnej, decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Skarżący zaskarżył decyzję DPWIS w zakresie pkt II. Zarzucił naruszenie: - art. 22 w zw. z art. 233 i art. 232 Konstytucji RP; - § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 16 rozporządzenia z 19 marca 2021 r.; - art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 Konstytucji RP; - art. 189c k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji DPWIS w zaskarżonej części i decyzji PPIS oraz umorzenie postępowania. Skarżący obszernie uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę DPWIS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do kwestii, czy naruszenie zakazu ustanowionego w § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. w ogóle mogło stanowić (współstanowić) podstawę do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Na wstępie trzeba wskazać, że zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem siłowni, klubów i centrów fitness działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów, dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych - w dacie kontroli działalności gospodarczej skarżącego - ustanawiał przepis § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Na podstawie art. 46b pkt 1 i 2 ustawy, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). Taką też podstawę prawną powołano w rozporządzeniu z 19 marca 2021 r., literalnie ustanawiającym zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem basenów, siłowni, klubów i centrów fitness (§ 9 ust. 1 pkt 2). Wskazaną przez organy obu instancji podstawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej stanowiło naruszenie zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu działalności polegającej na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness. W ocenie Sądu, kwestią kluczową w sprawie i nie mogącą budzić uzasadnionych wątpliwości jest fakt, że to w drodze rozporządzenia (§ 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021 r.) ustanowiono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej. Ta też okoliczność przesądziła o zasadności złożonej skargi. W konsekwencji, jako pozostające bez wpływu na wynik tej sprawy, Sąd ocenił dalsze kwestie, do których odnosi się złożona skarga, jak i inne uchybienia poczynione przez organy. Sąd w pełni podziela argumentację kwestionującą zgodność z konstytucyjnymi standardami przepisów ustanawiających w drodze rozporządzenia zakaz prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu, w sprawie doszło do ingerencji w istotę wolności działalności gospodarczej i ustanowienia w drodze rozporządzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. W kontekście powyższego, badając zasadność złożonej skargi, Sąd uznał za konieczne rozważenie samej podstawy prawnej nałożenia na stronę skarżącą administracyjnej kary pieniężnej. Wyjaśniając motywy podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności zaakcentować trzeba, że art. 178 ust. 1 Konstytucji RP uzasadnia przyjęcie stanowiska, że sędziowie nie są związani aktami podustawowymi, w związku z czym są uprawnieni do samodzielnej oceny ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP niezawisłość sędziom gwarantuje przede wszystkim przez to, że podlegają oni tylko Konstytucji i ustawom. Dzięki temu, sędzia sądu administracyjnego może w konkretnej sprawie pominąć akt podustawowy sprzeczny z Konstytucją lub ustawą. Sąd - dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów przez pryzmat regulacji konstytucyjnych - doszedł do wniosku, że § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021 r., którego naruszenie de facto zarzucono skarżącemu, co stanowiło uzasadnienie dla wymierzenia mu kary, nie odpowiada standardom konstytucyjnym. Zakaz prowadzenia aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness został ustanowiony aktem rangi podustawowej - § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021 r., wprowadzonego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Obydwa przepisy zostały dodane do ustawy w marcu 2020 r. Stosownie do art. 46b pkt 2 ustawy, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). Rozporządzenie z 19 marca 2021 r. oparto na regulacji art. 46a ustawy, zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również, na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy, wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalały zatem ograniczyć prowadzenie określonych zakresów działalności gospodarczej (art. 46b pkt 2) oraz ograniczyć funkcjonowanie określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3). Nie pozwalały one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej wyżej powołanym § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021 r., a polegającej w istocie na zakazaniu prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że skoro - z literalnie wyrażonej woli samego ustawodawcy - organ wykonawczy może ustanowić jedynie ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art. 46b pkt 2 ustawy), czy też ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3), to a contrario nie posiada kompetencji do ustanawiania zakazów w tym zakresie. Należy zauważyć, że zarówno w art. 46, jak i w art. 46b ustawy, ustawodawca posługuje się zarówno terminem "ograniczenia", jak i "zakazu", rozróżniając te dwa terminy (por. art. 46 ust. 4 pkt 4 oraz art. 46b pkt 10 i 11 ustawy). Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan, kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem, kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Podkreślić trzeba, że jakkolwiek Sądowi znane jest, prezentowane w judykaturze sądowoadministracyjnej, stanowisko, że wykładnia językowa terminu "ograniczenie", odnosi się także do "zakazu" określonego działania (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., II GSK 673/21; CBOSA), to jednak Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie stoi na stanowisku, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego zawsze konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. Wyniki tak przeprowadzonej wykładni prowadzą natomiast do wniosku, że zakaz prowadzenia aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, wprowadzony na mocy § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021 r., został ustanowiony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia. Wniosek taki jest tym bardziej uzasadniony, że na podstawie art. 22 Konstytucji RP dopuszczalne jest ograniczenie wolności działalności gospodarczej "w drodze ustawy". Sformułowanie "w drodze ustawy" wskazuje, że do ograniczenia wolności dojść może jedynie przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia w ogóle nie może mieć miejsca. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że w badanej sprawie doszło do ustanowienia w rozporządzeniu zakazu, a nie ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej. Jednocześnie Sąd wziął pod uwagę pełen kontekst tej sprawy, a więc również fakt, że sam ustawodawca stwierdził, iż nie ma podstaw do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej dającego mu - konstytucyjną i ustawową - możliwość wprowadzenia różnorodnych ograniczeń. W sytuacji natomiast, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, należało stwierdzić, że żaden organ państwowy nie został przez ustawodawcę upoważniony do tego, aby wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej z naruszeniem Konstytucji RP. Skoro zaś w przepisie § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. ustanowiono nie znajdujący oparcia w przepisach prawa zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców określonych rodzajów działalności, to naruszenie tego przepisu nie mogło pociągać za sobą sankcji dla skarżącego. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom) Sąd odmówił zastosowania § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021 r., czego - co należy podkreślić - nie mogły uczynić przy orzekaniu organy administracji publicznej. Powyższe względy uzasadniały uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a). O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę należy uwzględnić powyższą ocenę prawną, którą organ jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a. oraz rozważyć umorzenia postępowania administracyjnego.