IV SA/Wr 136/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Wysocka po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji A w K. na uchwałę Zarządu Powiatu B z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania umowy o powierzenie realizacji zadania publicznego oddala skargę w całości. W dniu 3 sierpnia 2015 r. została zawarta pomiędzy Powiatem K. a Fundacją [...] z siedzibą w K. umowę nr [...] o powierzenie realizacji zadania publicznego pod nazwą "Prowadzenie na terenie Powiatu K. Placówki Opiekuńczo – Wychowawczej typu socjalizacyjnego dla 14 wychowanków". Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy zleceniodawca zobowiązał się do przekazania na realizację zadania publicznego kwoty dotacji w wysokości 1.134.271 zł w 13 transzach. W myśl § 9 ust. 1 umowy zleceniodawca sprawuje kontrolę prawidłowości wykonywania zadania publicznego przez zleceniobiorcę, w tym wydatkowania przekazanej dotacji. Stosownie do § 14 ust. 1 umowa może być rozwiązana przez zleceniodawcę ze skutkiem natychmiastowym w przypadku m. in. odmowy poddania się przez zleceniobiorcę kontroli albo niedoprowadzenia przez zleceniobiorcę w terminie określonym do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W dniu 20 grudnia 2016 r. Zarząd Powiatu K. zarządził w uchwale nr 237/16 przeprowadzenie kontroli prawidłowości wykonywania przez Fundację powyższego zadania publicznego w zakresie sprawdzenia rzetelności danych zawartych w sprawozdaniach częściowych kwartalnych za 2016 rok w części obejmującej zestawienie poniesionych przez Fundację na wykonanie tego zadania wydatków w okresach od 1 stycznia 2016 r. do 31 marca 2016 r., od 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. i od 1 lipca 2016 r. do 30 września 2016 r., z uwzględnieniem treści doręczonych przez Fundację dokumentów źródłowych, określających rodzaj i wysokość tych wydatków. Do przeprowadzenia czynności kontrolnych wyznaczono Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. Dyrektor PCPR w K. pismem z dnia 21 grudnia 2016 r. nr PCPR.ZK.072.21.2016 wezwał Fundację do doręczenia do siedziby PCPR i wydania dla celów kontroli wszystkich dokumentów dotyczących rodzaju i wysokości poniesionych przez Fundację wydatków na wykonanie zleconego zadania publicznego w trzech kolejnych kwartałach 2016 r. Pismem z dnia 9 stycznia 2017 r. zarząd Fundacji zawiadomił Dyrektora PCPR, że żądanie z dnia 21 grudnia 2016 r. pozostawia bez rozpatrzenia, ponieważ zgodnie z zawartą umową kontrola powinna być przeprowadzona w siedzibie zleceniobiorcy lub miejscu realizacji zadania publicznego oraz nie dotrzymano terminu rozpoczęcia kontroli. Uchwałą z dnia 10 stycznia 2017 r. nr 11/2017 Zarząd Powiatu K. na podstawie § 14 ust. 1 pkt 5 umowy rozwiązał ze skutkiem natychmiastowym umowę o powierzenie realizacji zadania publicznego z uwagi na odmowę poddania się kontroli i wydania dla celów kontroli dokumentów wskazanych w piśmie Dyrektora PCPR z dnia 21 grudnia 2016 r. W dniu 12 stycznia 2017 r. Zarząd Powiatu złożył oświadczenie o rozwiązaniu umowy z dnia 3 sierpnia 2015 r. ze skutkiem natychmiastowym. W wezwaniu do usunięcia stanu niezgodności z prawem z dnia 17 października 2017 r. Fundacja wskazała, że do dnia 10 stycznia 2017 r. kontrola nie została zakończona, ponieważ nie sporządzono protokołu kontroli i tym bardziej nie przedstawiono go do podpisu kontrolowanemu. Nie poinformowano również jednostki kontrolowanej o zaprzestaniu kontroli. Nie można więc wywieść, że Fundacja odmówiła poddania się kontroli. W uchwale z dnia 14 listopada 2017 r. nr 189/2017 Zarząd Powiatu K. uznał za bezzasadne wezwanie do usunięcia stanu niezgodności z prawem, wskazując że stanowisko zleceniobiorcy z dnia 9 stycznia 2017 r. uniemożliwiło rozpoczęcie merytorycznej kontroli w zakresie określonym uchwałą z dnia 20 grudnia 2016 r. Kontrola ta miała charakter wyłącznie kontroli sprawdzającej i tylko w zakresie sprawdzenia rzetelności dokumentów na okoliczność ustalenia wysokości wydatków, jakie poniosła Fundacja w pierwszych trzech kwartałach 2016 r. na wykonanie powierzonego jej zadania publicznego. Dyrektor PCPR nie miał więc obowiązku zawiadomienia Fundacji o zamiarze przeprowadzenia kontroli z dokumentów 7 dni przed wystąpieniem o wydanie dokumentów. W dniu 10 stycznia 2017 r. nie trwała żadna merytoryczna kontrola względem Fundacji, ponieważ uniemożliwiła ją odmowa wydania dokumentów w piśmie z dnia 9 stycznia 2017 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Fundacja wniosła o stwierdzenie wydania uchwały Zarządu Powiatu z dnia 10 stycznia 2017 r. z naruszeniem prawa, zarzucając naruszenie prawa materialnego, czyli przepisów uchwały Zarządu Powiatu nr 79/2013 z dnia 7 maja 2013 r., w tym § 12 (w skardze pomyłkowo wskazano § 11) i § 13, polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że do dnia 10 stycznia 2017 r. kontrola nie została zakończona, ponieważ nie sporządzono protokołu kontroli i tym bardziej nie przedstawiono go do podpisu kontrolowanemu. Nie poinformowano również jednostki kontrolowanej o zaprzestaniu kontroli. Nie poinformowano też jednostki kontrolowanej na 7 dni przed kontrolą o przedmiocie kontroli i nie dokonano adnotacji w ewidencji kontroli prowadzonej przez jednostkę kontrolowaną. Nie można więc wywieść, że Fundacja odmówiła poddania się kontroli. Nie istniały bowiem wymagane prawem dokumenty, konieczne do stwierdzenia bezskuteczności kontroli lub uchylania się kontrolowanego od poddania się kontroli. Zaskarżona uchwała naruszyła rzeczywiście istniejący interes prawny skarżącej, ponieważ doprowadziła do rozwiązania ze skutkiem natychmiastowym umowy o powierzeniu realizacji zadania publicznego. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając że zarządzona kontrola miała wyłącznie charakter kontroli sprawdzającej, w zakresie sprawdzenia rzetelności dokumentów na okoliczność ustalenia wysokości wydatków, jakie poniosła Fundacja w pierwszych trzech kwartałach 2016 r. na wykonanie powierzonego jej zadania publicznego. Dyrektor PCPR nie miał więc obowiązku wystąpić do Fundacji z zawiadomieniem o zamiarze przeprowadzenia kontroli z dokumentów na 7 dni przed wystąpieniem o wydanie dokumentów. Na dzień 10 stycznia 2017 r. nie trwała żadna merytoryczna kontrola względem skarżącej, gdyż uniemożliwiła ją odmowa wydania dokumentów w piśmie z dnia 9 stycznia 2017 r. Konieczność przeprowadzenia kontroli sprawdzającej wynikała z nienależytego wykonywania przez Fundację obowiązków z zakresu sprawozdawczości. Wyrazem tego było niewykonywanie pisemnych wezwań kierowanych do Fundacji o wydanie dokumentów finansowo – księgowych, czy złożenie dodatkowych wyjaśnień, uzupełnień do sprawozdań. Na wezwania Fundacja nie przedstawiała żądanych dokumentów, nie udzielała wyjaśnień merytorycznych, dotyczących wydatkowanych środków pieniężnych bądź udzielała zdawkowych odpowiedzi, ostatecznie nie wykazując reakcji na wezwania. W piśmie procesowym z dnia 21 sierpnia 2018 r. Zarząd Powiatu poinformował o postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2018 r. sygn.. akt V CSK 88/18, odmawiającym przyjęcia skargi kasacyjnej Fundacji do rozpoznania od wyroku Sądu Apelacyjnego we W. z dnia 13 października 2017 r. sygn.. akt I ACa 1088/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga w rozpatrywanej sprawie nie jest zasadna. Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy nr CRU/PCPR/233/2015 o powierzenie realizacji zadania publicznego pod nazwą "Prowadzenie na terenie Powiatu K. Placówki Opiekuńczo – Wychowawczej typu socjalizacyjnego dla 14 wychowanków" Zarząd Powiatu jako zleceniodawca zobowiązał się do przekazania Fundacji na realizację zadania publicznego kwoty dotacji w wysokości 1.134.271 zł w 13 transzach. Zleceniodawca sprawował kontrolę prawidłowości wykonania zadania publicznego przez zleceniobiorcę, w tym wydatkowania przekazanej dotacji. Kontrola mogła być przeprowadzona w toku realizacji w toku realizacji zadania publicznego oraz po jego zakończeniu do czasu ustania obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z realizacją zadania publicznego (§ 9 ust. 2 umowy). Fundacja zobowiązana była do składania sprawozdań częściowych kwartalnych, sprawozdań częściowych i sprawozdania końcowego z realizacji zadania publicznego (§ 10 ust. 1, 2 i 3 umowy), a Zarząd Powiatu miał prawo do żądania, aby zleceniodawca w wyznaczonym terminie przedstawił dodatkowe informacje i wyjaśnienia do sprawozdań (§ 10 ust. 7 umowy). Wykonując uprawnienia przewidziane w umowie, Zarząd Powiatu w piśmie z dnia 12 maja 2016 r. (doręczone w dniu 4 czerwca 2016 r.) zawiadomił Fundację, że sprawozdanie za okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 marca 2016 r. nie mogło zostać zaakceptowane z uwagi na stwierdzone uchybienia, które należy poprawić oraz wezwał Fundację do złożenia korekty sprawozdania wraz z wyjaśnieniami. W piśmie z dnia 12 lipca 2016 r. (doręczone w dniu 8 sierpnia 2016 r.) Zarząd Powiatu ponownie wezwał Fundację do złożenia korekty sprawozdania. Poprawione sprawozdanie nie zostało przez Fundację złożone. Następnie w piśmie z dnia 17 sierpnia 2016 r. (doręczone w dniu 13 września 2016 r.) Zarząd Powiatu zawiadomił Fundację, że w sprawozdaniu za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. stwierdzono błędy i uchybienia, które należy poprawić i wezwał do złożenia poprawnie sporządzonego sprawozdania. Poprawione sprawozdanie nie zostało przez Fundację złożone. W kolejnym piśmie z dnia 22 listopada 2016 r. (doręczone w dniu 12 grudnia 2016 r.) Zarząd Powiatu poinformował Fundację, że sprawozdanie za okres od 1 lipca 2016 r. do 30 września 2016 r. nie mogło zostać zaakceptowane z uwagi na stwierdzone uchybienia, które należy poprawić i wezwał do złożenia poprawnie sporządzonego sprawozdania. Jednocześnie Zarząd Powiatu zwrócił uwagę, że Fundacja nie udzieliła odpowiedzi na pisma z dnia 12 lipca 2016 r. i z dnia 17 sierpnia 2016 r., wobec czego sprawozdania za I i II kwartał 2016 r. nie mogą być zweryfikowane pozytywnie pod względem finansowym. Poprawione sprawozdanie za III kwartał 2016 r. nie zostało przez Fundację również złożone. Wskutek powyższych uchybień i zaniechań Fundacji, Zarząd Powiatu K. zarządził w uchwale nr 237/16 z dnia 20 grudnia 2016 r. przeprowadzenie kontroli prawidłowości wykonywania przez Fundację zadania publicznego w zakresie sprawdzenia rzetelności danych zawartych w sprawozdaniach częściowych kwartalnych za 2016 rok w części obejmującej zestawienie poniesionych przez Fundację na wykonanie tego zadania wydatków w okresach od 1 stycznia 2016 r. do 31 marca 2016 r., od 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. i od 1 lipca 2016 r. do 30 września 2016 r., z uwzględnieniem treści doręczonych przez Fundację dokumentów źródłowych, określających rodzaj i wysokość tych wydatków. Pomimo wezwania Fundacji przez Dyrektora PCPR w K. pismem z dnia 21 grudnia 2016 r. do doręczenia do siedziby PCPR i wydania dla celów kontroli wszystkich dokumentów dotyczących rodzaju i wysokości poniesionych przez Fundację wydatków na wykonanie zadania publicznego w trzech kolejnych kwartałach 2016 r., to Fundacja pismem z dnia 9 stycznia 2017 r. zawiadomiła Dyrektora PCPR, że żądanie z dnia 21 grudnia 2016 r. pozostawia bez rozpatrzenia i nie przedłożyła żądanych dokumentów do celów kontrolnych. Należy wskazać, że zgodnie z § 9 ust. 2 umowy w ramach kontroli osoby upoważnione przez zleceniodawcę mogą badać dokumenty i inne nośniki informacji, które mają lub mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości wykonywania zadania oraz żądać udzielenia ustnie lub na piśmie informacji dotyczących wykonania zadania publicznego. Zleceniobiorca na żądanie kontrolującego jest zobowiązany dostarczyć lub udostępnić dokumenty i inne nośniki informacji oraz udzielić wyjaśnień i informacji w terminie określonym przez kontrolującego. Wobec powyższego zgodne z umową było wezwanie Fundacji przez Dyrektora PCPR pismem z dnia 21 grudnia 2016 r. do doręczenia do siedziby PCPR i wydania dla celów kontroli wszystkich dokumentów dotyczących rodzaju i wysokości poniesionych przez Fundację wydatków na wykonanie zadania publicznego. Obowiązująca wówczas procedura kontrolna określona była w załączniku do uchwały Zarządu Powiatu nr 79/2013 z dnia 7 maja 2013 r. w sprawie przyjęcia procedury postępowania kontrolnego, prowadzonego przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K., realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej i innych zdań, merytorycznie związanych z działalnością PCPR, prowadzonych na zlecenie Powiatu K. Powyższa uchwała została uchylona na mocy uchwały Zarządu Powiatu K. nr 234/2016 z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie uchylenia uchwały nr 79/2013 Zarządu Powiatu K. z dnia 7 maja 2013 r. w sprawie przyjęcia procedury postępowania kontrolnego (...) z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 r. W myśl § 3 Procedury postępowania kontrolnego przed rozpoczęciem kontroli osoba kontrolująca lub zespół kontrolny na 7 dni przed kontrolą, zawiadamiają kierownika jednostki kontrolowanej (...) o przedmiocie kontroli, okazują upoważnienia do przeprowadzenia kontroli i dokonują adnotacji w księdze ewidencji kontroli prowadzonej przez każdą jednostkę. Jednakże zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 ze względu na zaistniałe zdarzenie przeprowadzona może zostać kontrola doraźna, którą można zastosować w razie potrzeby przeprowadzenia kontroli sprawdzającej. W przypadku kontroli doraźnej nie stosuje się zawiadomienia, o którym mowa w § 3 niniejszej procedury (§ 14 ust. 2). Jeżeli więc w dniu 20 grudnia 2016 r. została zarządzona w zakresie sprawdzenia rzetelności danych zawartych w sprawozdaniach częściowych kwartalnych za 2016 rok, to zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 organ nie miał obowiązku zawiadomienia Fundacji na 7 dni przed kontrolą o przedmiocie kontroli. Stosownie do § 12 ust. 1 ustalenia kontroli opisuje się w protokole, który powinien określać fakty stanowiące podstawę do oceny działalności jednostki kontrolowanej w badanym okresie. Protokół kontroli wraz z propozycją zaleceń pokontrolnych Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie przekazuje Zarządowi Powiatu. Zarząd zatwierdza treść zaleceń pokontrolnych (§ 13 ust. 1). W rozpatrywanej sprawie nie doszło do dokonania jakichkolwiek ustaleń kontrolnych, podlegających opisaniu w protokole kontroli, z uwagi na odmowę przez Fundację pismem z dnia 9 stycznia 2017 r. przedłożenia żądanych przez organ dokumentów, związanych z realizacją zadania publicznego. W tej sytuacji organ kontrolujący nie miał obowiązku sporządzenia protokołu kontroli, zawierającego ustalenia kontroli. Nieuzasadnione jest więc twierdzenie strony skarżącej, jakoby kontrola w dniu 10 stycznia 2017 r. nadal trwała i nie została zakończona. W konsekwencji nieuzasadniony jest zarzut naruszenia § 12 i § 13 załącznika do uchwały Zarządu Powiatu z dnia 7 maja 2013 r. Również zgodnie z § 24 ust. 1 Regulaminu kontroli przeprowadzanych przez PCPR, wprowadzonego zarządzeniem nr 2/2017 Dyrektora PCPR z dnia 10 stycznia 2017 r., ustalenia dokonane w toku kontroli opisuje się w jednej z wybranych form, w tym m. in. w protokole kontroli. Stosownie do Regulaminu organ nie miał obowiązku sporządzenia protokołu kontroli. Natomiast nie sporządzenie sprawozdania z próby przeprowadzenia czynności kontrolnych i nie poinformowanie pisemnie jednostki kontrolowanej o zaprzestaniu kontroli w myśl § 24 ust. 6 Regulaminu nie świadczy o dalszym trwaniu kontroli, skoro Fundacja pisemnie odmówiła organowi przedłożenia żądanych dokumentów. W tej sytuacji Zarząd Powiatu zasadnie podjął uchwałę nr 11/2017 z dnia 10 stycznia 2017 r. w sprawie rozwiązania umowy o powierzenie realizacji zadania publicznego ze skutkiem natychmiastowym, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 5 umowy. Stosownie do § 14 ust. 1 pkt umowy, umowa może być rozwiązana przez zleceniodawcę ze skutkiem natychmiastowym w przypadku odmowy poddania się przez zleceniobiorcę kontroli. Należy też wskazać, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia 29 czerwca 2018 r. sygn.. akt V CSK 88/18, odmawiającego przyjęcia skargi kasacyjnej Fundacji od wyroku Sądu Apelacyjnego we W. z dnia 13 października 2017 r. sygn.. akt I ACa 1088/17 do rozpoznania, Sąd Najwyższy wskazał, że z ustaleń i oceny sądów rozpoznających sprawę wynika, że organ zasadnie wypowiedział Fundacji umowę o powierzenie realizacji zadania publicznego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.