IV SA/Wr 137/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg, sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca), Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku z Funduszu Pracy oddala skargę w całości. W dniu 16 czerwca 2014 r. W. G. (zwany dalej stroną lub skarżącym) zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku. Starosta L., decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], orzekł o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku od dnia 16 czerwca 2014 r. Następnie decyzją z dnia 16 listopada 2015 r., nr 42/15 organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c), art. 10 ust. 7, art. 76 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 149, zwanej dalej w skrócie u.p.z.i.r.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), orzekł o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku z Funduszu Pracy za okres od 16 czerwca 2014 r. do 15 czerwca 2015 r. w łącznej kwocie 10.026,70 złotych, w tym zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych w łącznej kwocie 432,00 złotych oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 890,02 złotych. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w dniu 10 sierpnia 2015 r. otrzymał informację z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zbiegu tytułów do ubezpieczeń. Na wezwanie organu pierwszej instancji strona przedłożyła w dniach 17 i 20 sierpnia 2015 r. decyzję ZUS – Oddział w L. z dnia 29 lipca 2015 r., nr [...] o przyznaniu emerytury od dnia 2 maja 2014 r., a także decyzję ZUS – Oddział w L. z dnia 4 sierpnia 2015 r., nr [...] o ustaleniu wysokości i podjęciu wypłaty emerytury. W toku postępowania organ zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddziału w L. o zwrot pobranego zasiłku dla bezrobotnych w łącznej kwocie 10.026,70 złotych. Organ emerytalny poinformował jednakże, że wypłata emerytury została podjęta dopiero od dnia 1 lipca 2015 r. w związku z czym potrącenie należności ze świadczeń za okres 16 czerwca 2014 r. – 15 czerwca 2015 r. nie jest możliwe. W takiej sytuacji Starosta wystąpił do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w trybie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.p.z.i.r.p. o udzielenie wyjaśnień dotyczących stosowania przepisów ustawowych w zakresie żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych (pismo z dnia 22 września 2015 r.). W odpowiedzi z dnia 13 października 2015 r., nr [...] Ministerstwo wyjaśniło, że każdy bezrobotny z chwilą nabycia prawa do emerytury traci dotychczasowy status bez względu czy pobiera świadczenie, czy też nie. W sytuacji, gdy brak jest możliwości zastosowania przepisu art. 78 ust. 1 u.p.z.i.r.p., nienależnie pobrany zasiłek będzie musiał zwrócić samodzielnie były bezrobotny. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji stwierdził, że zasiłek pobrany za okres 16 czerwiec 2014 r. – 15 czerwiec 2015 r. należało uznać za świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 3 u.p.z.i.r.p. i orzec o obowiązku jego zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Odwołując się od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 76 ust. 2 pkt 3 u.p.z.i.r.p. Mimo, że przepis ten wskazuje, że nienależnie pobrane uznaje się świadczenie wypłacone osobie, która nabyła prawo do emerytury, to jednakże istotne jest również, czy w rzeczywistości przyznane świadczenie emerytalne zostało wypłacone. W jego przypadku to jednak nie nastąpiło, gdyż pomimo przyznanego prawa do emerytury od dnia 2 maja 2014 r. jest ona wypłacana dopiero od lipca 2015 r. Zwrócił on również uwagę, że zakwestionowana decyzja była przedwczesna, gdyż nie zostało rozpoznane przez Sąd Okręgowy jego odwołanie od decyzji organu emerytalnego odmawiającego wypłaty zaległej emerytury. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] Wojewoda D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. praz art. 76 ust. 1 i 2 pkt 3 u.p.z.i.r.p., utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że w czasie rejestracji skarżący spełniał warunki do uznania go za osobę bezrobotną. W związku jednak z wydaniem w dniu 29 lipca 2015 r. decyzji o ustaleniu prawa do emerytury od dnia 2 maja 2014 r. wypłacony zasiłek dla bezrobotnych okazał się być świadczeniem nienależnym. Nie miało przy tym znaczenia – zdaniem Wojewody – że ustalona emerytura nie została faktycznie skarżącemu wypłacona. Istotne było jedynie, że zasiłek został wypłacony za okres, za który strona nabyła prawo do emerytury. W związku z faktem uznania przez ZUS, że nie ma możliwości potrącenia wypłaconego świadczenia z otrzymywaną przez skarżącego emeryturą, należało zobowiązać stronę – w myśl art. 76 ust. 2 pkt 3 u.p.z.i.r.p. – do jego zwrotu. Wojewoda podkreślił również, że strona nie została pozbawiona zabezpieczenia społecznego na skutek wydania zakwestionowanej decyzji, gdyż od 2 maja 2014 r. miała ustalone prawo do emerytury. Jeżeli zaś uważa inaczej, winna doprowadzić do weryfikacji decyzji wydanej przez ZUS, co zresztą zrobiła. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona podniosła zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 5 kodeksu cywilnego, a także powieliła zarzut naruszenia art. 76 ust. 2 pkt 3 u.p.z.i.r.p. przez organ pierwszej instancji. Stwierdziła również, że wskazane decyzje zostały wydane przedwcześnie, przed rozpoznaniem apelacji wniesionej od wyroku Sądu Okręgowego odmawiającego wypłaty zaległej emerytury. Skarżący po przedstawieniu okoliczności faktycznych sprawy podkreślił, że przepis art. 76 ust. 2 pkt 3 u.p.z.i.r.p. uznaje za nienależnie pobrane świadczenie wypłacone osobie, która nabyła prawo do emerytury, czego nie można jednakże interpretować literalnie. Prawo do emerytury powinno być rozumiane jako prawo do realnego jej otrzymywania w postaci określonych środków pieniężnych. Nie bez powodu bowiem mowa jest w dalszej części przepisu o pomniejszeniu przyznanej emerytury przez ZUS o wypłacone świadczenie. W przedmiotowej sprawie emerytura nie została jednakże wypłacona. Skarżący stwierdził również, że doszło do naruszenia jego praw wynikających z art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż wobec ostateczności decyzji organu emerytalnego stanie się osobą pozbawioną ochrony w spornym okresie, w którym nie pracował, nie pobierał emerytury, ani nie korzystał ze wsparcia opieki społecznej. Mając powyższe okoliczności na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawą materialną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 3 powyższej ustawy, za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się zasiłek, stypendium lub inne świadczenie pieniężne finansowane z Funduszu Pracy wypłacone osobie za okres, za który nabyła prawo do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli organ rentowy, który przyznał świadczenie, nie dokonał jego pomniejszenia na zasadach określonych w art. 78 ustawy. Jak stanowi ust. 1 cytowanego przepisu, osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzja nakładająca obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. Organ w prowadzonym postępowaniu zobowiązany jest jedynie ustalić czy zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania świadczenia, czy zostały wypłacone świadczenia za okres po zaistnieniu tych okoliczności oraz czy pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach, zaś w razie poczynienia w tym zakresie pozytywnych ustaleń ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot nienależnie pobranych świadczeń (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 477/14). W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżący w okresie od 16 czerwca 2014 r. do 15 czerwca 2015 r. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku. Został on jednakże pozbawiony tego statusu decyzją z dnia 24 sierpnia 2015 r. z tej przyczyny, że od dnia 2 maja 2014 r. nabył on prawo do emerytury. Decyzja w tym przedmiocie została z kolei wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu 29 lipca 2015 r. i stanowiła skutek uprzedniego orzeczenia sądu powszechnego ustalającego datę nabycia uprawnień emerytalnych. Dodatkowo należ zwrócić uwagę, że emerytura jest skarżącemu wypłacana dopiero od dnia 1 lipca 2015 r. W świetle powyższych okoliczności należało zatem przyjąć, że za okres od 16 czerwca 2014 r. do 15 czerwca 2015 r. skarżący dysponował dwoma, wzajemnie się wyłączającymi, statusami: osoby bezrobotnej i emeryta. Dysponował on tym samym również uprawnieniem do otrzymywania dwóch świadczeń wynikających ze swojej pozycji, a więc zasiłku dla osoby bezrobotnej oraz emerytury. Trzeba przy tym podkreślić, że w czasie pobierania zasiłku, skarżący nie otrzymywał jednocześnie emerytury. Spór zaś w przedmiocie wyrównania emerytury za okres od dnia 2 maja 2014 r. toczy się aktualnie – jak wskazuje skarżący – na wskutek wniesionej przez niego apelacji od wyroku Sądu Okręgowego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawy rzeczywista wypłata emerytury nie miała znaczenia dla stwierdzenia, że zasiłek dla osoby bezrobotnej był świadczeniem nienależnym. Wbrew zarzutom skarżącego przepis art. 76 ust. 2 pkt 3 u.p.z.i.r.p. nie wzbudza wątpliwości interpretacyjnych związanych z rozumieniem zwrotu "nabycie prawa do emerytury". Ustalenie prawa do emerytury nie wiąże się bowiem automatycznie z jego wypłatą, gdyż zasadą jest, że świadczenia wypłaca się poczynając od dnia powstania prawa do tych świadczeń, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu, co wynika wprost z art. 129 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 887). W takiej sytuacji samo już nabycie prawa do emerytury, niezależnie kiedy została ona faktycznie wypłacona, prowadzić będzie do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej, a w konsekwencji do konieczności zwrotu pobranego zasiłku, czy to przez organ wypłacający emeryturę, czy też – gdy jest to niemożliwe – przez samą osobę bezrobotną. W przedmiotowej sprawie zachodzi ostatni z wymienionych przypadków, albowiem w okresie pobierania zasiłku strona nie otrzymywała emerytury, a więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie miał podstawy do dokonania potrącenia, a właściwie zaliczenia wypłaconego zasiłku na poczet przyznanej za ten okres emerytury, a następnie przekazania odpowiedniej kwoty na rzecz Funduszu Pracy. Stąd też zobowiązanym do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w prawidłowo ustalonej przez organ wysokości był wyłącznie skarżący. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że wydanie zakwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu pierwszej instancji nie było przedwczesne. Sam fakt ustalenia, że skarżący nabył uprawnienia emerytalne obligowały organy do orzeczenia najpierw o utracie statusu osoby bezrobotnej, a następnie o konieczności zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Kwestia ewentualnego wypłacenia emerytury od dnia jej przyznania nie miała więc żadnego znaczenia w stanie faktyczny niniejszej sprawy. Pozostałe zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz zasad współżycia społecznego (art. 5 k.c.) również okazały się nieuzasadnione. Istota sygnalizowanych przez skarżącego problemów dotyczy bowiem w głównej mierze jego uprawnień emerytalnych i ustalenia początkowej daty wypłaty tego świadczenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Kwestia zabezpieczenia społecznego nie sprowadza się zatem do tego, dlaczego skarżący musi zwrócić zasiłek dla osób bezrobotnych, ale dlaczego nie otrzymał emerytury niezwłocznie po jej przyznaniu. Niniejsza sprawa swoim przedmiotem nie obejmuje zaś tego zagadnienia. Dodać przy tym także należy, że zabezpieczenie społeczne jest jedynie postulatem konstytucyjnym, który winien zostać uszczegółowiony w normach ustawowych. Stąd też trudno przypisać tej regulacji konkretne uprawnienie, które mogło zostać naruszone. Z kolei zasady współżycia społecznego są instytucją systemu prawa cywilnego i nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem normy prawne dla niej właściwe – jak zostało to już wspominane – wywodzą się z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a nie z kodeksu cywilnego. Reasumując powyższe rozważania należało zatem stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są prawidłowe. Skarżący bowiem za okres pobierania zasiłku dla osób bezrobotnych nabył prawo do emerytury, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał jego pomniejszenia stosownie do art. 78 u.p.z.i.r.p. W takiej sytuacji zasiłek w ustalonej przez organ kwocie – jako świadczenie pobrane nienależnie – podlegał zwrotowi w wyznaczonym przez organ terminie. Mając na uwadze powyższe okoliczności, skargę należało oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.