IV SA/Wr 137/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA del. Tomasz Judecki, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 2 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej K. K. od wydanej z upoważnienia Wójta Gminy B., decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. (dalej: organ I instancji) z dnia 28 października 2021r. (...), orzekającej o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką sprawowaną - nad niepełnosprawnym synem – Z. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej organ II instancji, organ odwoławczy) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, że strona wnioskiem z dnia 21 września 2021 r. wystąpiła do właściwego organu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem. Do wniosku strona dołączyła wypis z treści orzeczenia z dnia 30 lipca 1987 r. Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia, która zaliczyła syna skarżącej do I grupy inwalidów na stałe. W celu potwierdzenia okoliczności sprawowania osobistej opieki w dniu 13 października 2021 r. został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni. W toku wywiadu ustalono, że skarżąca wspólnie z synem zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe. Syn jest niepełnosprawny, jego niepełnosprawność powstała najprawdopodobniej na skutek uszkodzeń okołoporodowych. Rodzina nie jest w posiadaniu dokumentacji medycznej. Syn wnioskodawczyni nie jest osobą czynną zawodowo, ukończył szkołę specjalną, nie ma wyuczonego zawodu. Mężczyzna komunikuje się z otoczeniem za pomocą kilku słów, jego potrzeby są identyfikowane przez matkę, od której jest silnie uzależniony. Skarżąca przygotowuje wszystkie posiłki, które mężczyzna spożywa samodzielnie, pomaga mu w toalecie porannej oraz wieczornej, przygotowuje odzież do ubrania, towarzyszy mu podczas wizyt u lekarza. Mężczyzna śpi w pokoju obok matki, w innym przypadku odczuwa silne lęki. Ma ustalone prawo do renty wraz ze świadczeniem uzupełniającym w łącznej wysokości 1540 zł miesięcznie. Skarżąca otrzymuje emeryturę z KRUS-u od 2004 r. w wysokości 1065,88 zł miesięcznie. Organ pierwszej instancji odmawiając przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego po przywołaniu wskazanych wyżej okoliczności faktycznych wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków ustawowych do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem, ze względu na wystąpienie warunku określonego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm.; zwanej dalej "ustawą"), tzn. posiadania prawa do emerytury. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca w ustawowym terminie złożyła odwołanie. W uzasadnieniu wskazała, że decyzja organu pierwszej instancji jest dla niej krzywdząca - ponieważ chciałaby dokonać wyboru jednego świadczenia i zrezygnować z pobierania niższego świadczenia czyli emerytury z KRUS. Organ odwoławczy w motywach swojego rozstrzygnięcia po przywołaniu pełnej treści regulacji art. 17 ustawy przyznał, że w rozpatrywanej sprawie nie było sporne, że wnioskodawczyni opiekuje się synem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. W ocenie organu pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nie istnieje jednak związek przyczynowy bowiem skarżąca przerwała zatrudnienie w 2004 r. i ma przyznane własne świadczenie z KRUS. Wskazano, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie opieki, celem świadczenia jest zabezpieczenie egzystencji opiekuna, który nie może sam na siebie pracować, ponieważ opiekuje się osobą niesamodzielną. Podkreślono, że ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera własną, odrębną regulację zbiegu prawa do świadczeń w odniesieniu do każdego świadczenia opiekuńczego. Wedle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do (...) emerytury". W opinii organu ustawodawca wskazuje wyraźnie czas, w którym znajduje zastosowanie powyższy przepisy. Jest to moment, w którym osoba ma ustalone prawo do emerytury, a to znaczy, że w obrocie pozostaje decyzja o przyznaniu emerytury. Jednocześnie przepisy nie przewidują możliwości udzielenia świadczenia stanowiącego różnicę pomiędzy zbiegającymi się świadczeniami. Opiekunowi, który przerwał zatrudnienie i ma już własne świadczenie z ubezpieczenia społecznego albo rolniczego ubezpieczenia społecznego - nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Strona, co prawda może zawiesić realizację prawa do wypłaty emerytury, ale zawieszenie prawa nie powoduje, że prawo nie jest ustalone, a jedynie wstrzymuje wypłatę. W ocenie Kolegium samo zawieszenie prawa i tym samym wstrzymanie wypłat nie jest okolicznością powodującą, że prawo do emerytury nie przysługuje i w konsekwencji nie jest to również okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. W razie zbiegu prawa do emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego strona, która nabyła wcześniej prawo do emerytury nie może zatem wybrać świadczenia dla niej korzystniejszego i uzyskać świadczenie pielęgnacyjne. Końcowo organ odwoławczy wyraził pogląd, że problem różnicy wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i niskich emerytur powinien rozstrzygnąć ustawodawca, dokonując stosownej zmiany przepisów i dopóki tego nie zrobi, organy administracji są związane obowiązującym w tym zakresie prawem. Skarżąca w ustawowym terminie wywiodła skargę na opisaną decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że organ odmówił jej wyrównania emerytury do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego lub przyznania tego świadczenia i w związku ze zmianą z dniem 1 stycznia 2022 r. przepisów dotyczących świadczenia wyrównawczego dla osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi (ustawa z dnia 29 października 2021 r. Dz.U. z 2021 r. poz. 2314) prosi o zmianę decyzji na swoją korzyść. W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że skarżąca przerwała zatrudnienie w 2004 r. i ma przyznane własne świadczenie z KRUS. Ustosunkowując się do zarzutu skargi podkreślił, że ustawa z dnia 29 października 2021 r. oświadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. z 2021 r. poz. 2314) nie ma zastosowania w jej sprawie. Zgodnie bowiem z art 2 ust. 1 tej ustawy: "Świadczenie wyrównawcze przysługuje osobie uprawnionej do wcześniejszej emerytury na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. poz. 149), zwanej dalej "wcześniejszą emeryturą", w kwocie niższej niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...), pod warunkiem że w dalszym ciągu sprawuje opiekę nad dzieckiem, z tytułu opieki nad którym nabyła prawo do wcześniejszej emerytury." "Świadczenie wyrównawcze przysługuje miesięcznie w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a kwotą pobieranego świadczenia emerytalno-rentowego." (art. 2 ust. 2) Ponadto decyzje w sprawie świadczenia wyrównawczego wydaje i świadczenie to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inne organy emerytalno-rentowe, które wypłacają świadczenie emerytalno-rentowe (art. 5 ust. 1). W razie zbiegu prawa do świadczeń, o których mowa w art. 2 ust. 3, które są wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz przez inny organ emerytalno-rentowy, decyzje w sprawie świadczenia wyrównawczego wydaje i świadczenie to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 5 ust 2 ). W konsekwencji ani organ pierwszej instancji, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu nie mógłby podjąć rozstrzygnięcia nawet gdyby przepisy te miały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie (zob. jeszcze art. 12 ww. ustawy). Organ II instancji dokonując wykładni systemowej zwrócił ponadto uwagę na to, że w prawie zabezpieczenia społecznego przyjmuje się generalnie zasadę, zgodnie z którą konkretny rodzaj ryzyka może być chroniony tylko jednym świadczeniem. Zasada ta obowiązuje również w przypadku, gdy świadczenia wywodzą się z różnych systemów, np. z systemu powszechnego ubezpieczenia społecznego i z systemu zaopatrzenia społecznego. W świetle przepisów możliwe jest niekiedy łączenie świadczeń, które chronią różne ryzyka, zwykle jednak ustawodawca pozwala wówczas na kumulację świadczeń wyraźnie, a w niektórych przypadkach stosuje również szczególne formuły określające sposób łączenia świadczeń, np. stwierdza, że uprawniony ma prawo do jednego świadczenia w całości i połowy drugiego świadczenia. Najczęściej jednak osoba uprawniona może wybrać tylko jedno świadczenie, wyższe albo korzystniejsze (np. I. Jędrasik - Jankowska, Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, Warszawa 2016, s. 193.).W przypadku świadczeń innych niż emerytury lub renty obowiązuje pierwszeństwo świadczeń z ubezpieczenia społecznego przed świadczeniami zaopatrzeniowymi (I. Jędrasik - Jankowska, op. cit., s. 193 i nast.).Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera bowiem własną, odrębną regulację zbiegu prawa do świadczeń w odniesieniu do każdego świadczenia opiekuńczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 poz. 2492) wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. Nr 329 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy powołanej wyżej ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Według niespornych ustaleń faktycznych skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu synem. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydano na stałe. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika również, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury z KRUS, którą pobiera. Ta okoliczność faktyczna pobierania świadczenia emerytalnego stanowiła zasadniczy powód odmowy przyznania stronie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z racji unormowania zawartego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r. Sąd nie aprobuje zapatrywania Kolegium dotyczącego interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r. Problematyka wykładni tego przepisu była wielokrotnie analizowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i aktualnie należy już uznać za ugruntowaną linię orzeczniczą ukształtowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którą wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ten pogląd w całej rozciągłości, a mianowicie, że pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r. Należy zatem opowiedzieć się za koniecznością przyjęcia rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno -rentowego. Zdaniem Sądu, w świetle ugruntowanej już linii orzeczniczej sądów administracyjnych, całkowite wykluczenie możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna uzyskującego dużo niższą emeryturę, a tym samym pozbawienie pomocy rodziny, która obarczona jest dodatkowymi kosztami związanymi z opieką nad osobą z niepełnosprawnością oraz pozbawienie pomocy wymagającego opieki niepełnosprawnego członka rodziny, stanowi nieproporcjonalne zróżnicowanie w obrębie osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym krewnym. W omawianej materii Skład orzekający w pełni aprobuje takie rozwiązanie omawianej kwestii, które znalazło odzwierciedlenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1944/21, z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 1799/2, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, w których Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Kwestie zbiegu świadczeń reguluje także art. 33 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 933), aczkolwiek przepis ten reguluje zbieg świadczeń wyraźnie tam wskazanych, według zasady wyboru świadczenia wyższego lub korzystniejszego. W świetle norm konstytucyjnych należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę z KRUS, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury rolniczej wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 34 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem w art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz. U. 2022 poz. 504). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. O ile zatem jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania emerytury, to organ winien poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Jak wskazano w wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, renty, itd. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia np. prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Ponadto obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd stwierdza, że w realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy obu instancji nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie oraz nie wezwały jej w zakreślonym terminie do złożenia brakujących dokumentów, co – w sytuacji, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki ustawowe wymagane dla przyznania przedmiotowego świadczenia – umożliwiłoby ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W prezentowanym świetle Sąd uchylił wydane decyzje na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.