IV SA/Wr 139/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. S. na zarządzenie Dyrektora A w W. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia opłaty w związku z udostępnieniem informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. W dniu 18 marca 2019 r. G. S. (dalej: strona lub skarżący) wystąpiła ze skargą na zarządzenie nr [...] (w skardze mylnie podano nr [...]) Dyrektora A w W. (dalej: organ) z dnia [...] października 2014 r., na podstawie którego została mu naliczona opłata za udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wskazał, że w dniu 26 sierpnia 2018 r. zwrócił się do organu o udostępnienie skanów umowy zawartej ze B sp. z o.o. na świadczenie usług komunikacyjnych na terenie W. wraz ze skanami wszystkich aneksów i załączników. Pismem z dnia 10 września 2018 r. organ – powołując się na zaskarżone zarządzenie – poinformował skarżącego o konieczności uiszczenia opłaty za udostępnienie żądanych informacji w wysokości 176,00 złotych. Wymagana kwotę skarżący wpłacił na rachunek bankowy organu, zwracają się jednocześnie o jej zwrot jako świadczenia pobranego bez podstawy prawnej. Do dnia wniesienia przedmiotowej skargi stronie nie została zwrócona wskazana kwota. Niezależnie od tego skarżący w dniu 19 listopada 2018 r. wniósł skargę na pismo organu z dnia 10 września 2018 r., nakładające na niego obowiązek uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżący wniósł o nakazanie Gminie W. zwrócenie pobranej opłaty wraz z należnymi odsetkami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. uchylone zostało zarządzenie nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Wniesiona zaś przez skarżącego opłata w wysokości 176,00 złotych została mu zwrócona wraz z odsetkami w dniu 2 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie oznacza automatycznie, że będzie ona podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Obowiązkiem sądu jest bowiem uprzednie zbadanie skargi pod kątem jej dopuszczalności odnoszącej się zarówno do legitymacji osób ją wnoszących, jak i przedmiotu zaskarżenia. Zwłaszcza w kontekście tego ostatniego zagadnienia należy podkreślić, że kognicja sądów administracyjnych nie obejmuje wszelkich przejawów działania organów władzy publicznej. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne dotyczy jedynie wymienionych w tym przepisie aktów (decyzje, postanowienia) i czynności organów administracji publicznej, a także bezczynność i przewlekłego prowadzenia przez nie postępowania. W kontekście niniejszej sprawy spośród aktów podlegających zaskarżeniu należy w szczególności zwrócić uwagę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a.) oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 u.p.p.s.a.). Nie można również pominąć w tym wyliczeniu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. W ocenie Sądu, kwestionowanego przez stronę zarządzenia w sprawie wprowadzenia opłaty w związku z udostępnianiem informacji publicznej nie można zakwalifikować do żadnej z wyżej wymienionych kategorii prawnych form działania administracji, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że nie zostało ono wydane przez organ jednostki samorządu terytorialnego, a jedynie przez kierownika gminnej jednostki organizacyjnej jaką jest A. Dodatkowo jego przedmiotem nie są ustawowe zadania gminy, zlecone jedynie do realizacji wskazanej jednostce organizacyjnej, lecz obowiązki własne kierownika tej jednostki wynikające z obowiązku udostępnienia przez niego informacji publicznych, ustanowionego w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. Z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej u.d.i.p.). Przedmiotowego zarządzenia nie można było więc uznać za akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 6 u.p.p.s.a., czy tym bardziej za akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a. Omawiane zarządzenie nie stanowi również aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt ten powinien mieć bowiem charakter konkretny, tj. musi dotyczyć indywidualnie oznaczonego podmiotu oraz jego obowiązków lub uprawnień znajdujących podstawę w obowiązujących przepisach. Tymczasem skarżone zarządzenie jest aktem abstrakcyjnym, odnoszącym się do sposobu ustalania opłaty za udostępnianie informacji publicznych, ale wyłącznie w stosunkach wewnątrzorganizacyjnych. Jest on bowiem adresowany bezpośrednio do pracowników organu zajmujących się realizacją wniosków o udostępnianie informacji publicznej, a nie osób występujących z takimi wnioskami. Trzeba również podkreślić, że ustalenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej odbywa się każdorazowo po złożeniu żądania przez uprawniony podmiot i ma formę odrębnego pisma, podlegającego kontroli sądowej. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia także w niniejszej sprawie, gdyż określenie opłaty za udostępnienie skarżącemu oczekiwanych przez niego dokumentów nastąpiło w piśmie z dnia 10 września 2018 r., które skarżący następnie zaskarżył do tutejszego Sądu. Reasumując należało stwierdzić, że zakwestionowane zarządzenie nr [...] nie podlegało kognicji sądu administracyjnego. Nie stanowiło bowiem żadnego aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 u.p.p.s.a. W szczególności zaś nie było ono jakimkolwiek aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, czy też aktem indywidualnym dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, skargę – jako niedopuszczalną – należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a. Na zakończenie wymagało podkreślenia, że fakt uchylenia przez organ zaskarżonego zarządzenia nie miał wpływu na kształt niniejszego rozstrzygnięcia, a w szczególności nie stanowił o jego bezprzedmiotowości. Należało bowiem w pierwszej kolejności ocenić charakter kwestionowanego aktu, aby móc stwierdzić dopuszczalność wniesionej skargi i uznać, że przedmiot zaskarżenia w ogóle podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Dopiero wówczas można by rozważać, czy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, tj. czy akt podlegający kognicji sądów administracyjnych został wyeliminowany z obrotu prawnego oraz – co istotne – czy nie wywołał takich skutków prawnych, których usunięcie wymagałoby jednak merytorycznego zajęcia się sprawą przez sąd.