IV SA/Wr 139/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Oława na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2025 r., nr SKO 4710.1.2025 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 19 lutego 2025 r. Burmistrz Miasta O. (dalej: Burmistrz), reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na opisaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO). Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Burmistrza z dnia 16 grudnia 2024 r., nr K.1431.16.2024 o odmowie udostępnienia B. G. informacji publicznej na wniosek z dnia 13 października 2024 r. i umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie wskazując, że Burmistrzowi, jako organowi pierwszej instancji, nie przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia skargi na decyzję organu drugiej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto skargę może wnieść również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W sprawie dla ustalenia dopuszczalności wniesionej skargi kluczowe jest wyjaśnienie, czy Burmistrz, jako organ pierwszej instancji, był uprawniony do zaskarżenia decyzji organu drugiej instancji. Sąd orzekający w sprawie podzielił pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, publ. ONSA 2003/4/115, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Zaprezentowane stanowisko podtrzymane zostało również w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, publ. ONSAiWSA 2016/4/54, w której wskazano, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej, jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne, zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. Podkreślenia wymaga, że wyżej przedstawiony pogląd zbieżny jest z tezami zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08, dotyczącym uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Trybunał stwierdził również, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że Burmistrz nie był legitymowany do wniesienia skargi na decyzję SKO, którą uchylono decyzję Burmistrza o odmowie udostępnienia informacji publicznej i umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości. W tej sprawie Burmistrzowi powierzono bowiem wyłącznie rolę organu pierwszej instancji, co spowodowało, że nie może być on stroną postępowania i skutecznie kwestionować decyzji organu drugiej instancji. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji postanowienia. Z kolei mając na uwadze treść art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stanowiącego o obowiązku zwrócenia stronie z urzędu całego uiszczonego wpisu od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy, Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji.