IV SA/Wr 141/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi L. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 22 stycznia 2025 r. nr SKO 4101/513/2024 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Lądka Zdroju z dnia 11 grudnia 2024 r. nr OPS.4204.BM.4092.2024.MŁ. Przedmiotem skargi L. Ł. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 22 stycznia 2025 r. utrzymująca w mocy orzeczenie Burmistrza Lądka Zdrój z dnia 11 grudnia 2024 r. przyznająca Skarżącej zasiłek celowy na remont/odbudowę budynku mieszkalnego w związku ze szkodami powstałymi na skutek powodzi w budynku mieszkalnym w wysokości 92.000 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że powołanym rozstrzygnięciem z dnia 11 grudnia 2024 r. organ I instancji przyznał zasiłek celowy na remont/odbudowę budynku mieszkalnego, we wskazanej kwocie powołując się na ustalenia poczynione w toku postępowania, a stwierdzające, że procentowy udział zniszczenia/uszkodzenia w budynku Strony wynosi 46%. Od tej decyzji Strona złożyła odwołanie, kwestionując wysokość zasiłku, stwierdzając, że kilka ekip remontowych przedstawiło jej oferty remontu, za przyznaną kwotę nie jest ona w stanie odbudować zniszczonego budynku. Wskazała, że powódź zniszczyła piwnice, zalała parter do sufitu, wyrwała cały róg domu z fundamentem, ściany między pomieszczeniami są popękane, kompletnie zniszczone zostały tynki, fafle, podłogi, okna, drzwi, centralne ogrzewanie, piec CO powała woda wraz z częścią kotłowni, zniszczeniu uległo całe wyposażenie domu ośmio osobowej rodziny. Strona wnioskowała o ponowne oszacowanie strat. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy przypomniał, że w dniu 24 września 2024 r. Strona złożyła wniosek o pomoc z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego w kwocie 200.000 zł. Podała, że w budynku mieszkalnym brak ściany, wszystko jest zalane. Skarżąca jest jedynym właścicielem domu i gospodarstwa. W dniu 20 września 2024 r., w miejscu zamieszkania Strony, przeprowadzono wywiad środowiskowy. Ustalono, że w dwupiętrowym domu, którego właścicielem jest Skarżąca mieszkają trzy rodziny. Skarżąca wraz z synem zajmowała dwa pokoje z kuchnią, które uległy całkowitemu zniszczeniu. Zalany został parter domu i cały sprzęt, w tym dwa zajmowane przez nią pokoje, lokal wymaga całkowitego remontu. W dalszych rozważaniach organ odwoławczy wskazał na art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm., dalej: u.p.s.) oraz zasady udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 – Pomoc społeczna, rozdział 85278 – Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku (dalej: Zasady). Stwierdził, że pomoc społeczna może być przyznana jeśli rodzina nie jest w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Celem zasiłku jest zaspokojenie konkretnie określonej potrzeby bytowej. Definiując to pojęcie organ wskazał, że jest to potrzeba, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka, niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym, gdy zagrożone są warunki istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie. Wnioskowany zasiłek nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być realizowany w oderwaniu od zasad ogólnych pomocy społecznej opisanych w art. 3 u.p.s. Ma służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. W dalszych uwagach organ wskazał i przywołał zatwierdzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w dniu 18 października 2024 r. Zasady przewidujące udzielenie pomocy remontowo-budowlanej na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s., m.in. na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi ("zasiłek na odbudowę budynku mieszkalnego"), który wynosi do 200.000 zł i jest przyznawany w związku ze szkodami w jednym budynku/lokalu mieszkalnym. Kwoty pomocy finansowej, przyznawane są w zależności od oszacowanego procentu zniszczeń/uszkodzeń (1% zniszczenia = 2 tys. zł), co określa załącznik nr 1 do Zasad. Podstawą przyznania pomocy remontowo budowlanej jest oszacowanie szkód dokonane przez osoby posiadające w tym zakresie odpowiednią wiedzę i doświadczenie, tj. uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, szacowanie może dokonać komisja powołana przez organ wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w której bierze udział pracownik organu nadzoru budowlanego wykonujący zadania służbowe. Powołane osoby (komisja) określają procentowy udział zniszczeń lub uszkodzeń, o których mowa w załącznikach do Zasad. W dalszych wywodach organ przywołał zapisy Zasad odnoszące się do sposobu procentowego ustalenia stopnia zniszczeń w poszczególnych elementach budynku, a następnie obliczenia stopnia zniszczenia budynku, wg wskazanego w Zasadach wzoru. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w przypadku Skarżącej osoba posiadająca wymagane uprawnienia ustaliła, że procentowy stopnień zniszczeń wynosi 46%, co uzasadnia pomoc w wysokości 92.000 zł. Wysokość przyznanej pomocy jest uzależniona wyłącznie od szacunku uszkodzeń w budynku dokonanego zgodnie z powołanymi Zasadami i nie stanowi równowartości kwoty remontu wyliczonej przez firmę remontową. Końcowo organ wskazał na warunki w jakich dokonywano szacowania oraz trudną sytuację Gminy. W skardze na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu Strona domagała się jej uchylenia w całości. Zarzucała odmowę ponownego zbadania i ekspertyzy szkód budynku po powodzi przez Komisję do spraw szacowania strat. W uzasadnieniu wywodziła, że orzeczenie wydano na podstawie nierzetelnego, przeprowadzonego w pośpiechu oszacowania szkód po powodzi, co przyznano w treści samej decyzji. W czasie oględzin wskazano, że mają one charakter wstępny i orientacyjny, warunki były trudne, budynek zalany po sufit był w trakcie odgruzowania, czyszczony z mułu przez wojsko. Po zakończeniu sprzątania Strona prosiła o ponowną ocenę strat, gdyż wyłoniły się kolejne uszkodzenia, jej prośbę odrzucono. Do skargi załączyła protokół kontroli – określenie stanu technicznego i bezpieczeństwa konstrukcji budynku mieszkalnego po powodzi sporządzony przez inż. T. S., wskazujący, że budynek nie nadaje się do użytkowania. Załączyła także ofertę remontu z wyceną na 3.800.000 zł oraz materiał zdjęciowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie pełnomocnik Skarżącej, ustanowiony z urzędu, uzupełniając zarzuty skargi wskazał na naruszenie art. 75 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, nierzetelność przeprowadzonej oceny oszacowania strat budynku, brak uwzględnienia skutków zniszczeń budynku oraz odmowę ponownego oszacowania strat, które pojawiły się w późniejszym okresie. Wskazując na załączony do skargi materiał zdjęciowy i dokumenty wywodził, że budynek nie nadaje się do użytku. Wnioskował o uchylenie orzeczeń organów obu instancji oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu składając do protokołu stosowne oświadczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne, zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267 ze zm.), polega na ocenie działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Realizując te obowiązki sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Istotny z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest również przepis art.133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., stanowi on, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Dokonując kontroli legalność zaskarżonej decyzji w tak nakreślonych granicach należy stwierdzić, że narusza ona przepisy prawa tak procesowego jak i materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie orzeczeń organów obu instancji. Opisana na wstępie rozważań kontrola legalności zaskarżonego aktu oznacza badanie zgodności z prawem wydanych przez organy administracji rozstrzygnięć. Oznacza to, że sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania ustaleń faktycznych, czy stosowania prawa. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 378/24, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA, Sąd nie może zastępować organu administracji w tym zakresie - dokonywania niezbędnych ustaleń, rozważań, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych. Sprawowanie kontroli działalności innych organów nie może i nie powinno przybierać postaci orzeczeń merytorycznych zastępujących orzeczenia podmiotów kontrolowanych. Nie taka jest funkcja kontroli. Każda kontrola, w tym kontrola sądów, nie powinna prowadzić do zastępowania podmiotów podlegających kontroli (R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, "Państwo i Prawo" 1999, nr 12, s. 24; oraz M. Bogusz, Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (uwagi na tle art. 31 ust. 2 ustawy o NSA) (w:) Prawo do dobrej administracji, Warszawa 2003, s. 284). W przypadku kontroli działalności publicznej przez sąd administracyjny istotne jest to, że sprawa, której przedmiot związany jest z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu (R. Hauser, Nieporozumienia wokół charakteru orzeczeń sądów administracyjnych (w:) Ratio est anima legis. Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007, s. 238). Sąd administracyjny - inaczej niż sąd powszechny nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działanie organu administracji. Sąd administracyjny nie załatwia spraw merytorycznie, nie może zastępować organów administracji właściwych do ich załatwienia i nie może sprawy ostatecznie załatwić. Powołany jest tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego zaskarżonego aktu czy czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005r., sygn. akt OSK 403/04, dostępny w CBOSA). Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów i czynności podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących analiz lub rozważań, tudzież wyrażanie lub uzasadnianie brakujących ocen. W takim stopniu wadliwy akt organu administracji podlega uchyleniu przez sąd administracyjny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 717/21, dostępny w CBOSA). Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż zaskarżona decyzji w istocie uchyla się spod kontroli. Orzeczenia organów obu instancji wsparte są na niepełnym materiale dowodowym, brak w nich rzeczowych i przekonujących ustaleń z których wywodzone są przyjęte w decyzji skutki. Treść decyzji stanowi w istocie przywołanie Zasad oraz przepisów prawa wspartych orzecznictwem. W zakresie tego, co w sprawie najistotniejsze, a więc ustaleń faktycznych, brak właściwie rozważań. Luki tej nie wypełnia zebrany w sprawie materiał aktowy. Nadto w orzeczeniu organu odwoławczego zabrakło wskazania właściwej podstawy prawnej uzasadniającej rozważania w przedmiocie spornego świadczenia, przy czym nie chodzi jedynie o zwykłe przeoczenie faktu powołania zastosowanej normy ale o całkowite pominięcie jej treści w procesie wykładni i stosowania prawa. Rozstrzygnięcie organu I instancji jakkolwiek powołuje treść istotnej w tym zakresie regulacji art. 69b ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r., poz 1717, dalej: ustawa zmieniająca), to w żadnym fragmencie tej decyzji nie dokonuje jego wykładni. Uzasadnienia decyzji stanowi wyłącznie literalne przywołanie fragmentów Zasad oraz krótka dwu zdaniowa wzmianka o podstawie faktycznej przyjętej kwoty zasiłku, wskazująca wyłącznie na procentowy wskaźnik stwierdzonych uszkodzeń oraz wynikającą z niego kwotę zasiłku . Natomiast z treści zaskarżonej decyzji wynika, że jako jej podstawę materialno prawną przyjęto wyłącznie art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 40 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s. oraz Zasady. Orzeczenie w żadnym miejscu nie wskazuje na istotny i obowiązujący w ocenianym stanie faktycznym wypomniany już przepis art. 69b ustawy zmieniającej. Norma ta została wprowadzona na mocy art. 19 pkt 19 ustawy zmieniającej z dniem 26 listopada 2024 r. (Ustawa ta zmienia ustawę z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1473). Zgodnie z art. 42 ustawy zmieniającej przepisy art. 69b ustawy zmienianej w art. 19 stosuje się również do wniosków o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmienianej w art. 19, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Złożone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dokumenty i oświadczenia na potrzeby ustalenia dochodu i sytuacji majątkowej nie podlegają rozpoznaniu. Z zapisów tych wynika, że ww. regulacja ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, co całkowicie pomija organ odwoławczy, także decyzja organu I instancji poza powołaniem tego zapisu nie dokonuje jego wykładni i nie uzasadnia jego zastosowania w tej sprawie. Już zatem tylko z tych względów zaskarżone orzeczenie i poprzedzający je akt uchylają się spod kontroli sądowej. Mając jednak na uwadze ekonomikę postępowania należy wskazać, że zarówno sposób prowadzenia postępowania, zebrane dowody jak i treść samych decyzji wskazuje na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego. Jak już wspomniano w rozważaniach Sądu uzasadnienie decyzji organu I instancji stanowi niemal wyłącznie przywołanie treści Zasad i dwu zdaniowe wskazanie nawiązujące do stanu faktycznego. Niewiele więcej treści dostarcza orzeczenie organu odwoławczego, w którym dokonano wykładni art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.p.s., powołano się na treść Zasad w zakresie reguł ustalania wysokości straty i zasiłku. Ocena okoliczności faktycznych sprawy to także dwa zdania wskazujące na ustalony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia procentowy stopień uszkodzeń oraz wyliczona kwota zasiłku. Decyzja w żaden sposób nie odnosi się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, nie konfrontuje ich z dokonanymi ustaleniami, nie ocenia zebranych w sprawie dowodów w sposób wymagany przepisami prawa. Takie postępowanie narusza zasady postępowania administracyjnego w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego. Niewątpliwie postępowanie prowadzone w rozpoznanej sprawie jest postępowaniem wnioskowym, to nie oznacza to jednak bierności organów administracji w zakresie dokonywania ustaleń faktycznych, zwłaszcza na tle spraw takich jak ta, co zresztą wynika z treści Zasad, na które powołuje się organ. Rzecz jasna Strona nie jest zwolniona od przedstawiania dowodów popierających jej żądania, ale nie usuwa to obowiązku organów w zakresie gromadzenia dowodów, zwłaszcza w tym obszarze, który leży w gestii organu, gdyż wskazują na to powinności wywodzone z powoływanych już Zasad. W każdym postępowaniu wspartym na ustawie Kodeks postępowania administracyjnego gospodarzem postępowania jest organ, którego zadaniem jest dążenie do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i ich właściwej oceny. Oznacza to, że organ administracyjny prowadzący postępowanie jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz podjąć wszelkie starania niezbędne do dokładnego jego wyjaśnienia, jako niezbędnego warunku wydania decyzji zgodnej z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 664/18, dostępny w CBOSA). Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i ocenionego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako niezbędnego warunku wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 i art. 11 k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 5519/21, dostępny w CBOSA). Ocena dowodów przeprowadzana przez organ nie może być dowolna, co oznacza, że musi uwzględniać wszystkie zebrane fakty we wzajemnym ich logicznym powiązaniu. Z przepisu art. 80 k.p.a. wynika, że oceniając wiarygodność i moc dowodów, organ powinien ocenić nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie. Ocena ta powinna być również oparta na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego. Ważne jest także właściwe udokumentowanie przeprowadzanych dowodów, tak aby można było wywodzić z nich określone skutki prawne. Postępowanie organów przeprowadzone w sprawie z wniosku Skarżącej, zakończone zaskarżoną decyzją, zasad tych absolutnie nie realizuje. Jak wskazano w treści decyzji nie poświęcono w ogóle uwagi zebranym dowodom, zaś z ich treści, w kontekście zarzutów Skarżącej podnoszonych w odwołaniu a następnie w skardze, trudno ocenić kompletność dokonanego oszacowania strat, w szczególności, czy zostały uwzględnione wszystkie istotne elementy niezbędne do właściwego rozstrzygnięcia. Jakkolwiek organy, powołując się na ww. Zasady, wskazują na dokonanie oceny strat przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości to w aktach brak jakichkolwiek informacji potwierdzających fakt dokonania oceny strat w spornej sprawie przez osoby uprawnione. Brak również aktu powołującego do działania osoby, które przeprowadziły opisywane czynności, zgodnie z Zasadami może je wykonać komisja do spraw szacowania strat, powołana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w której bierze udział pracownik organu nadzoru budowlanego wykonujący zadania służbowe. Niewątpliwie wzmiankowane Zasady nie mają charakteru norm prawnych, są jednak pomocne przy ocenie wniosków o przyznanie pomocy składanych w rozważanym trybie zwłaszcza w celu zagwarantowania równego dostępu do świadczeń pomocowych z budżetu państwa dla osób poszkodowanych w wyniku powodzi. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s. do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Zgodnie zaś z ust. 2 ww. regulacji środki na realizację i obsługę zadań, o których mowa w ust. 1 pkt 1-9, zapewnia budżet państwa. Zatem pomoc udzielana na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s., do którego odwołuje się art. 69b ustawy zmieniającej, stanowi wykonywanie przez organ wykonawczy gminy zadania powierzonego mu przez administrację rządową. Sposób wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego ustala wojewoda (art. 22 pkt 1 u.p.s.), zaś gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę (art. 110 ust. 2 u.p.s.). Niewątpliwie wzmiankowane Zasady nie mają charakteru aktu prawa miejscowego, a więc nie mogą stanowić podstawy prawnej podejmowanych decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych na podstawie powołanego przepisu art. 40 ust. 2 u.p.s., to jednak wiążą gminę na podstawie art. 110 ust. 2 u.p.s. i winny były być respektowane przez gminę przy wypłacie zasiłków celowych ze środków finansowych przekazanych gminie z budżetu państwa na ten cel (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3501/1, orzeczenie dostępne w CBOSA). Powracając do wątku zebranego w sprawie materiału aktowego odnotowania wymaga, że wskazany w Zasadach sposób oceny szkód z udziałem osób posiadających odpowiednie wymogi wskazane w tym dokumencie podyktowany jest faktem badania zakresu uszkodzeń w budynkach, co niewątpliwie wymaga wiadomości specjalnych. Ustalenia te nie mają charakteru dowodu z opinii biegłego stanowią natomiast dowód, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. Winien on zatem podlegać ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, z uwzględnieniem specyfiki odnoszącej się do ustaleń technicznych. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z wyrażana tam tezą ocena uszkodzeń budynku sporządzona przez komisję do spraw szacowania szkód jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a., który podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 139/25, dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie wykazano, czy osoby sporządzające ocenę zostały do tego powołane oraz czy mają odpowiednie kwalifikacje, ale nie dokonano oceny ww. dokumentu, ograniczając się do przytoczenia niektórych zawartych w nim ustaleń. W kontekście podnoszonych przez Stronę zarzutów odwołania oraz złożonych już na etapie postępowania sądowego dowodów wynika, że doszło do uszkodzenia budynku poprzez zawalenie się naroża części północnej budynku. Na podstawie zebranych dowodów, w tym opisywanej Oceny uszkodzeń budynku spowodowanych powodzią we wrześniu 2024 r. z dnia 11 października 2024 r. trudno ocenić, czy fakt ten został uwzględniony przez osoby sporządzające ten dokument. Z zapisów rzeczonej Oceny wynika, że w pkt. a wstępnej kwalifikacji uszkodzeń/zniszczeń elementu budynku, w rubryce Fundamenty oraz fundamenty ze ścianami piwnic (zakres uszkodzeń/zniszczeń 0-100%) przyjęto wartość 40%. Z instrukcji/wytycznych szacowania procentu szkód w elementach budynku uszkodzonych w wyniku powodzi wskazano na dwa rodzaje szkód: zniszczenie/uszkodzenie, gdzie procent tych uszkodzeń jest szacowany na 100% i 80%, w zależności od tego czy elementy te poddają się remontowi. W dalszych tabelach wskazano na zalanie przy braku szkodzeń konstrukcji wymagających wymiany lub przebudowy elementu konstrukcyjnego z zastrzeżeniem konstrukcji drewnianych. W tym zakresie zalanie fundamentów i ścian piwnic w zależności od stopnia zalania jest szacowane na 35%-40%. Takie zróżnicowanie odnosi się także do ścian – ich uszkodzenie w zależności od możliwości remontu to procent – 100 albo 80, a zalanie zależne od poziomu wody – 50 – 60%. Na podstawie zapisów w Ocenie trudno ustalić jaką kwalifikację (zniszczenie/uszkodzenie czy zalanie) przyjęto, brak w tym zakresie jakichkolwiek wyjaśnień. Uszkodzenie to nie mogło powstać po dokonaniu oceny, gdyż już we wniosku z dnia 24 września 2024 r. Strona informowała o braku ściany w budynku mieszkalnym - z załączonych do skargi dokumentów wynika, że uszkodzone są fundamenty, na których opiera się ściana konstrukcyjna. Żadnych innych informacji nie dostarczają pozostałe dowody przeprowadzone przez organ, w tym wywiad środowiskowy. Dokument ten stwierdza jedynie, że Skarżąca jest właścicielką domu, w którym mieszka wraz z ośmioosobową rodziną, zalaniu uległ cały parter budynku oraz wszystkie sprzęty AGD i RTV, rzeczy osobiste. Wskazuje też na szacowaną przez Skarżącą wysokość straty na kwotę 200.000zł. Wskazane dowody nie pozwalają zatem na weryfikację prawidłowości przyjętych zgodnie z Zasadami wartości szacunkowych. Trudno ocenić jaki rodzaj szkody został uwzględniony w Ocenie, co narusza powołane na wstępie przepisy i zasady gromadzenia i oceny dowodów. Stwierdzone uchybienia świadczą o naruszeniu powołanych na wstępie przepisów prawa procesowego, materiał dowodowy wymaga bowiem istotnego uzupełnienia. Ponadto jak wskazano zaskarżona decyzja w sposób lakoniczny i wybiórczy odnosi się do podnoszonych przez Skarżącą zarzutów w istocie uchylając się od dokonania ponownej i rzeczowej oceny sprawy w jej całokształcie. To zaś świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności wyrażanej w art. 15 k.p.a. W istocie poza przywołanym przez Sąd wypowiedziami w postaci dwóch zdań na stronie 6 zaskarżonej decyzji w warstwie rozważań może ona stanowić rozstrzygnięcie w każdej sprawie z zakresu zasiłku celowego przyznawanego na cele związane z usuwaniem skutków powodzi. Sąd ma świadomość, że działanie organów w tej sprawie odbywało się pod presją czasu, wymuszoną potrzebą szybkiej pomocy osobom poszkodowanym, jednak fakt ten nie może uchylać obowiązku działania zgodnie z wymogami prawa, a więc koniecznością dokonania rzetelnych ustaleń faktycznych, swobodnej oceny dowodów i właściwego wyjaśnienia przesłanek, którymi kieruje się organ zwłaszcza w zakresie odmowy realizacji wniosku Strony. Końcowo trzeba wskazać, że Sąd podziela pogląd organu, co do charakteru przyznawanego świadczenia, że nie może ono stanowić rekompensaty za całość zniszczeń, nie ma charakteru odszkodowawczego oraz, że zasady jego dystrybucji odbywają się w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Jednakże ustalając wysokość należnego świadczenia, zgodnie z ideą pomocy na rzecz osób poszkodowanych w wyniku powodzi przyjętą w Zasadach organ winien działać w sposób przejrzysty, sprawiedliwy i zrozumiały i w taki też sposób rozdysponować należną pomoc, czego w sprawie zabrakło. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą zobowiązane do zebrania i oceny dowodów niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności sprawy, o których była mowa w rozważaniach Sądu. W szczególności zakresu i charakteru uszkodzeń fundamentów (lub ścian) w budynku Strony, z uwzględnieniem dowodów i oświadczeń przedstawionych przez Stronę w toku postępowania. Konieczne będzie także uzupełnienie materiału aktowego o wskazane w rozważaniach Sądu dokumenty w postaci potwierdzenia uprawnień i kompetencji osób, które dokonały Oceny. Ustalenia te winny zostać przedstawione w treści ponownie wydanej decyzji zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. Poza tym w rozstrzygnięciu tym winny znaleźć się rozważania dotyczące właściwej podstawy prawa materialnego, a zatem konieczne jest jej wskazanie oraz dokonanie właściwej wykładni. Uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzający ją akt naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił orzeczenia organów obu instancji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostanie podjęte, zgodnie z kompetencją wynikającą z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez referendarza sądowego.