IV SA/Wr 142/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca), Protokolant Robert Hubacz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy w formie pieniężnej lub rzeczowej w celu ekonomicznego usamodzielnienia się oddalono skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez L. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. nr 115, poz. 728 ze zm.), dalej: ustawa o pomocy społecznej, utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Kierownika Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców we W. z dnia [...] nr [...] odmawiającą skarżącemu pomocy w formie pieniężnej lub rzeczowej w celu ekonomicznego usamodzielnienia. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem L. F. z dnia 1 września 2008 r. o przyznanie pomocy "zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie". Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że L. F. odmawia wskazania faktycznego miejsca swojego pobytu, co uniemożliwia przeprowadzenie przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego oraz ustalenie faktycznej sytuacji materialno – bytowej, bowiem wskazany do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego adres, tj. Dworzec Główny we W., peron nr [...], nie jest miejscem pobytu ani zamieszkania strony. Faktu zamieszkania na terenie Dworca Głównego PKP nie potwierdzają funkcjonariusze Komisariatu Kolejowego Policji, jak również pracownicy socjalni Zespołu. Ponadto ustalono, że PKP nie wydają zgody na stałe zamieszkanie lub przebywanie na terenie Dworca. Brak informacji o adresie pobytu organ I instancji potraktował jako uchylanie się od udziału w czynnościach postępowania dowodowego, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej pomocy. Kierownik Zespołu stwierdził, że L. F. odmawia współpracy poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu faktycznego pobytu, jak również udostępnienie adresu do korespondencji pomimo, że nadal posiada i korzysta ze skrytki pocztowej, natomiast PKP nie udzieliły zgody na wykorzystywanie adresu Dworca jako adresu korespondencji kierowanej do L. F. Wskazał, że dotychczas Zespół przekazywał korespondencję na adres skrytki pocztowej, jednak aktualnie L. F. odmawia przyjmowania korespondencji kierowanej na ten adres, zaś pisma w siedzibie Zespołu odbiera wybiórczo. W dniu 8 kwietnia 2008 r. L. F. podjął zatrudnienie w PKP Przewozy Regionalne Sp. z o.o., lecz do dnia wydania decyzji nie poinformował o wysokości uzyskiwanych dochodów, co również uniemożliwia ustalenie sytuacji materialnej. Wymienione okoliczności uniemożliwiają objęcie Wnioskodawcy programem wychodzenia z bezdomności, którego realizacja opiera się na współpracy. Wdrożenie L. F. do programu W. Miastem Aktywnych nie jest możliwe ze względu na brak rozeznania w sytuacji materialno - bytowej w miejscu faktycznego przebywania, jak również brak współpracy z pracownikiem socjalnym. Dodatkowo organ I instancji podtrzymał propozycję zamieszkania w jednej z placówek pomocowych na terenie Gminy W. W odwołaniu od powyższej decyzji L. F. podniósł, że narusza ona jego godność, zdrowie i życie oraz dyskryminuje go, a przez to narusza przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: art. 3, art. 7, art. 30 art. 32 w związku z art. 52 ust. 1, art. 38 oraz art. 83, a także ratyfikowane przez Polskę umowy międzynarodowe. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wskazało na podstawowe zasady rządzące pomocą społeczną, podkreślając, że świadczenia z pomocy społecznej mają służyć zaspokajaniu elementarnych potrzeb bytowych, takich jak: zapewnienie żywności, leków, odzieży itp., natomiast osoby z rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania może spowodować odmowę przyznania świadczenia. Wskazało na przepis art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Organ odwoławczy podniósł, że L. F. odmawia podania adresu zamieszkania, twierdząc, że Dworzec Główny PKP we W. stanowi "centrum jego aktywności życiowej i osobistej". Domaga się także uznania adresu Dworca jako adresu do doręczeń - mimo że PKP nie udzieliły zgody na wykorzystywanie adresu Dworca jako adresu korespondencji kierowanej do L. F. Tymczasem z dokumentów sprawy wynika, że pracownicy socjalni, administrator Dworca oraz funkcjonariusze SOK i Policji wielokrotnie udawali się na Dworzec, w miejsce wskazane przez Odwołującego się, ale nigdy go tam nie zastali. W ocenie Kolegium analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, ze strona skutecznie uniemożliwia pracownikom MOPS przeprowadzenie wywiadu. Z jednej bowiem strony wprowadza ich w błąd, podając nieprawdziwe - w świetle zebranego materiału dowodowego - informacje, że mieszka na Dworcu, z drugiej zaś strony odmawia wskazania adresu i przeprowadzenia wywiadu w tym miejscu. Takie postępowanie L. F. świadczy bezspornie o braku jego współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a to może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy we W., z którego wynika, że L. F. utracił status osoby bezrobotnej z powodu podjęcia pracy w PKP Przewozy Regionalne Sp. z o.o. D. Zakład Przewozów Regionalnych we W. Oceniając zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji Kolegium stwierdza, że zasadniczym powodem odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń jest brak współdziałania z pracownikiem socjalnym oraz uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednakże mając na względzie wiek strony, dobry stan zdrowia - o czym świadczy podjęcie pracy - oraz fakt podjęcia zatrudnienia, Kolegium uznało, że przy wykorzystaniu własnych zasobów strona jest w stanie zaspokoić swoje bieżące potrzeby w podstawowym zakresie. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie narusza również dóbr osobistych strony, bowiem pracownicy socjalni dopełniają wszelkiej staranności, aby ustalić sytuację L. F., podczas gdy on sam czyni wszystko, aby takie ustalenia uniemożliwić: wprowadza pracowników socjalnych w błąd (co do adresu korespondencji czy miejsca zamieszkania) i utrudnia prowadzenie postępowania dowodowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu L. F. podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu oraz wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 47 oraz art. 51 ust. 1, ust. 5 Konstytucji RP, żądając jednocześnie unieważnienia zaskarżonej decyzji. Podniósł, że organy administracji inwigilowały miejsce jego zamieszkania bez jego zgody i nie wskazały miejsca i terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz bezprawnie zwróciły się do jego pracodawcy o informację na temat wysokości jego dochodów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo podniósł, że jeżeli skarżący zamierza korzystać ze świadczeń, które ustawodawca przewidział dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, musi zgodzić się na ujawnienie informacji dotyczących jego życia osobistego, w szczególności dotyczących wysokości dochodów, miejsca zamieszkania i statusu materialnego. W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2009 r. skarżący podtrzymał argumenty zawarte w skardze oraz wniósł o zbadanie sprawy pod kątem naruszonych przepisów Konstytucji RP oraz prawa międzynarodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialno-prawną obu wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Ocena zasadności rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem osądu wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy, według którego pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wskazać w tym miejscu również należy , że pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta pomocy. Spełnienie przesłanek warunkujących przyznanie świadczeń pomocowych w niej określonych, tj. przykładowo bezdomności, ubóstwa, jak również wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w przepisie art. 41 ustawy o pomocy społecznej nie jest wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy uzyskania świadczenia. Dodatkowo w ustawie określono przesłankę obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji, co przesądza o pozostawieniu kwestii oceny postawy wnioskodawców w tym zakresie organom pomocowym. Jednocześnie przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. (por. I. Sierpowska , Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz , Warszawa 2007 r. s. 38 ). W ocenie Sądu egzekucja od beneficjenta, bądź potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej obowiązku współdziałania jest istotna z tego punktu widzenia, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. W związku z tym bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia, o czym mowa w przepisach art. 11 i art.106 ustawy o pomocy społecznej. Z przywołanych przepisów wynika bezsprzecznie, że organy pomocowe zobowiązane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej . Zdaniem Sądu powyższemu obowiązkowi organy obu instancji w rozpatrywanej sprawie zadość uczyniły. Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że skarżący notorycznie odmawia podania jakichkolwiek bliższych informacji na temat rzeczywistego miejsca pobytu, - wręcz podaje w tym zakresie nieprawdziwe informacje- , a także miejsca gdzie przechowuje swoje rzeczy osobiste i dokonuje czynności sanitarno - higienicznych , co świadczy o spełnieniu przesłanki braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, która obwarowana jest sankcją w postaci możliwości odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Jednakże z uwagi na to ,że omawiany obowiązek współdziałania został w ustawie o pomocy społecznej określony ogólnie, bez sprecyzowania skutków jego niewykonania, wobec tego wywiązanie się z niego podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Wynika z tego, że decyzja o przyznaniu tego świadczenia ma charakter decyzji uznaniowej. Organ nie jest w przypadku wydania takiej decyzji związany normą prawa materialnego, z tym że argumentacja organu co do udzielenia bądź nie udzielenia pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Uprawnienie organu w zakresie wpływu dokonanej przez niego negatywnej oceny postawy strony ubiegającej się o pomoc w zakresie przyznania świadczenia określone zostały wprost w przepisach art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Według przywołanych przepisów w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego, a brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że skarżący w istocie rzeczy uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu faktycznego przebywania. Liczne adnotacje urzędowe pracowników socjalnych, którzy wielokrotnie podejmowali próby zweryfikowania miejsca zamieszkania skarżącego, a także informacja uzyskana od Komendanta Komisariatu Kolejowego Komendy Wojewódzkiej Policji we W. z dnia 10 września 2008 r. przeczą twierdzeniu strony jakoby stale zamieszkiwała ona na Dworcu Głównym PKP we W. Dodatkowo nie budzi wątpliwości Sądu ocena postawy skarżącego, który nie zaprzecza, że podjął zatrudnienie, a w ramach postępowania administracyjnego nie zgodził się na podanie informacji o wysokości uzyskiwanych zarobków, tym bardziej, że świadczenie o które ubiegał się skarżący w niniejszej sprawie, nie jest obwarowane przesłanką kryterium dochodowego. W ocenie Sądu organy podjęły wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, o czym świadczą wnioski o udostępnienie danych strony ze zbioru danych osobowych kierowane do organów ochrony prawnej, Urzędu Miejskiego W., Poczty Polskiej, a w szczególności ustalenia faktycznego miejsca pobytu strony i jej adresu korespondencyjnego. Organy pomocowe dokonały również właściwej oceny postawy skarżącego, którego brak współdziałania z nimi jest widoczny na pierwszy rzut oka, a jednym z przejawów braku współdziałania było podanie przez skarżącego informacji co do miejsca przebywania, której organy nie zdołały potwierdzić, mimo podejmowanych z dużą intensywnością działań w tym zakresie. Stwierdzenie powyższego uprawnia pogląd, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzji wydanej w sprawie nie można określić jako dowolnej. Jak wynika z akt analizowanej sprawy – świadczą o tym adnotacje urzędowe sporządzane przez pracowników organu pomocowego – wielokrotnie podejmowane były próby ustalenia miejsca pobytu skarżącego mające na celu umożliwienie ustalenia terminu i miejsca przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, o czym świadczą liczne adnotacje urzędowe, sporządzone przez pracowników socjalnych. Nie można zatem organowi pomocowemu skutecznie zarzucać, że wydana w sprawie decyzja obarczona jest wadą wynikającą z nie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Brak w rozpatrywanej sprawie wywiadu środowiskowego nie jest wynikiem zaniechania przez organ administracji wykonania nałożonego na niego obowiązku, lecz następstwem tylko i wyłącznie braku współdziałania strony z organem pomocowym. Biorąc pod uwagę wskazaną okoliczność, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 192/08, że inne odczytywanie przepisu art. 106 ust.4 ustawy o pomocy społecznej - w myśl którego decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego - prowadziłoby do zatamowania procesu przyznawania świadczenia, uniemożliwiając wydanie w sprawie jakiegokolwiek orzeczenia, tymczasem logika nakazuje uznać istnienie negatywnej postawy skarżącego w postaci braku współdziałania z organem na etapie poprzedzającym wypełnienie kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania lub pobytu ,a więc w jego środowisku społecznym. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że uznanie przez organ faktów lub stanu prawnego za udowodnione tylko na podstawie oświadczenia wnioskodawcy może budzić wątpliwości, gdy organ administracji nie ma możliwości ich weryfikacji w środowisku , w którym przebywa wnioskujący o pomoc społeczną. A z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Z kolei odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi ukierunkowanych na naruszenie przez organy administracji publicznej przepisów Konstytucji oraz przepisów prawa międzynarodowego nie można stwierdzić, że każdej osobie znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej przysługuje pomoc socjalna. W ustawie o pomocy społecznej ustawodawca unika wyraźnej kategoryzacji prawa do pomocy społecznej. Przepisu takiego nie zawiera ustawa o pomocy społecznej, a Konstytucja RP stanowi jedynie o prawie do zabezpieczenia społecznego, przy czym samo powołanie się na ten przepis nie jest wystarczającą podstawą do udzielenia świadczenia z pomocy społecznej . Wypada w tym miejscu zauważyć ,że w kwestii bezpośredniego zastosowania Konstytucji wypowiedział się Sąd Najwyższy , stwierdzając, że art.32 ust.2 ( dotyczący zasady równości) i art.67 Konstytucji nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń o zasiłek stały z opieki społecznej ( por. wyrok z dnia 14 marca 2002r. III RN 141/01, OSNP 2002, nr 24 , poz.584). Zakres uprawnień świadczeniobiorców wyznaczają głównie przepisy ustawy o pomocy społecznej, wydane na jej podstawie rozporządzenia oraz prawo miejscowe. Jedynie pośrednio wpływ na realizację uprawnień socjalnych jednostki mają ustawowo określone zadania administracji publicznej. Jednakże wyodrębnienie kategorii obowiązkowych zadań własnych gminy nie gwarantuje jednostce przyznania pomocy , ani nie stwarza podstaw prawnych dla niej do wnoszenia roszczeń w tym zakresie. Ostatecznie o zakresie uprawnień świadczeniobiorców przesądzają przepisy ustawy o pomocy społecznej. Podobnie nie można się zgodzić z zarzutami skarżącego, że działania organów pomocowych w procesie wydawania decyzji dotyczących przyznania świadczeń regulowanych ustawą o pomocy społecznej, w jakikolwiek sposób naruszają jego dobra osobiste, chronione przepisami Konstytucji. Przede wszystkim zasady przyznawania pomocy społecznej, wywierające determinujący wpływ na kształt procedury przyznawania świadczeń, wymagają od organów zbierania określonych w ustawie danych, siłą rzeczy dotyczących sytuacji rodzinnej, osobistej i majątkowej stron postępowań z zakresu pomocy społecznej. Tym samym dokonywane przez organy czynności w tym zakresie - z zasady jako wynikające z przepisów prawa niesprzecznych z ustawą zasadniczą – nie mogą naruszać życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz możliwości decydowania o swoim życiu osobistym, bowiem osoba decydująca się na korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej zobowiązana jest w zakresie określonym ustawą ograniczyć swoje prawa wymienione w art. 47 Konstytucji RP, przy czym nie ulega wątpliwości, że czyni to dobrowolnie. Konkludując powyższe rozważania uznać należy, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Z tych względów zarzuty skargi są bezzasadne, co zobowiązywało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.).