IV SA/Wr 142/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 9 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 23 stycznia 2025 r. nr SKO 4101/371/2024 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. B. M. (dalej: strona, skarżący) złożył wniosek o udzielenie pomocy finansowej na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego we wrześniu 2024 r. w wyniku powodzi (opisał szkody i zniszczenia budynku). W dniu 2 października 2024 r. oceniono uszkodzenia budynku z udziałem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia zawodowe. Ustalono: poziom zalania pomieszczeń mieszkalnych około [...] cm, zniszczone drzwi (w części schody drewniane, ściany z płyt g/k), zalany piec na ekogroszek, procentowy stopień zniszczenia/uszkodzenia budynku spowodowany powodzią 17,58%. Decyzją z 29 listopada 2024 r. Wójt Gminy Dzierżoniów (dalej: organ pierwszej instancji) przyznał stronie zasiłek celowy w kwocie 35.160 zł z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 oraz art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm. - dalej: u.p.s. ), "Zasady udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku" Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Zasady), art. 104 § 1, art. 107 § 1 oraz art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: k.p.a.). Jednocześnie zobowiązał stronę do potwierdzenia poniesienia wydatków związanych z remontem (przedstawienie faktur/rachunków) w terminie do 31 marca 2025 r. W odwołaniu, nie zgadzając się z przyznaną kwotą zasiłku i kwestionując oszacowanie wielkości zniszczeń, strona okazała - opracowaną przez rzeczoznawcę majątkowego - opinię z szacowania szkody powstałej na nieruchomości w wyniku powodzi w dniach 14-16 września 2024 r. Wskazała, że w opinii biegła wymieniła wszystkie prace niezbędne do doprowadzenia budynku do stanu sprzed powodzi, wyceniając ich wartość na kwotę 106.867,76 zł. W związku z tym wniosła o zmianę decyzji i przyznanie tytułem zasiłku celowego kwoty wynikającej z opinii biegłego. Stwierdziła, iż organ pominął faktyczną skalę zniszczeń spowodowanych powodzią. Podkreśliła, że z decyzji nie wynika, na jakiej podstawie ustalony został taki - a nie inny - procentowy stopień uszkodzenia nieruchomości. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO, Kolegium) decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. W podstawie prawnej decyzji powołało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3, art. 18 ust. 1 pkt 4 i art. 110 ust. 2 u.p.s. oraz Zasady. SKO dostrzegło, że w sprawach dotyczących pomocy związanej z powodzią, jaka miała miejsce we wrześniu 2024 r., gminy kierują się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę i wynikającymi z Zasad, co wynika z art. 18 ust. 2 u.p.s. Podniosło, iż w Zasadach przyjęto, że pomoc na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego przyznawana jest na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. Zauważyło, że powołane przepisy oparte są o tzw. uznanie administracyjne. Dodało, że o ile uznaniu administracyjnemu pozostawiono decyzję o tym czy przyznać zasiłek celowy w postaci pomocy remontowo-budowlanej, to już samo określenie wysokości tej pomocy zostało ustalone w Zasadach i nie podlega uznaniu administracyjnemu. Zdaniem SKO, analizowany zasiłek nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską lub zdarzeniem losowym. Kolegium zaakcentowało, że podstawą przyznania konkretnej kwoty pomocy remontowo-budowalnej jest oszacowanie szkód przez osoby posiadające w tym zakresie odpowiednią wiedzę i doświadczenie (posiadające uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości), co daje gwarancję rzetelnego ustalenia procentowego stopnia zniszczenia/uszkodzenia budynku. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji przyznał pomoc w formie zasiłku na remont budynku mieszkalnego, uznając tym samym, że niezbędna potrzeba bytowa strony została zagrożona i że we własnym zakresie nie jest ona w stanie tej potrzeby zaspokoić. Dalej SKO motywowało, że z akt sprawy wynika, że oceny uszkodzeń budynku mieszkalnego strony dokonała osoba posiadająca uprawnienia w zakresie, o których mowa w Zasadach i że ocena uszkodzeń budynku spowodowana powodzią we wrześniu 2024 r. została przeprowadzona w oparciu o załączniki nr 8 i 8a Zasad, które to załączniki określają wzór obliczenia procentowego stopnia zniszczeń budynku przy uwzględnieniu procentowego udziału zniszczeń w poszczególnych elementach budynku, składających się na jego całość. Podało, że stosując wzór obliczono stopień spowodowanych przez powódź zniszczeń budynku na 17,58%. W ocenie SKO, skoro za 1% zniszczenia, zgodnie z Zasadami, przysługuje pomoc w wysokości 2.000 zł, to pomoc jaka należy się stronie wynosi 35.160 zł (2000 zł x 17,58%). W ocenie SKO, analiza akt sprawy, w tym kwalifikacji uszkodzeń/zniszczeń elementów budynku i procentowego udziału uszkodzeń/zniszczeń w budynku, potwierdza, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym z wiążącymi organ Zasadami. Odnosząc się do treści odwołania i przedstawionej przez stronę opinii rzeczoznawcy majątkowego Kolegium wywiodło, że opinia nie zawiera procentowego stopnia zniszczenia/uszkodzenia budynku tylko oszacowaną wartość szkody. W skardze na decyzję SKO, skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj.: - art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zasiłek celowy w związku ze skutkami powodzi z września 2024 r. nie może pokryć wszelkich wydatków związanych z odtworzeniem uszkodzonego przez powódź domu; - art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zasiłek celowy w związku ze skutkami powodzi z września 2024 r. nie ma na celu zrekompensowania strat jakie ponieśli poszkodowani w wyniku powodzi, czyli przez pełne odremontowanie uszkodzonych domów; - oparcie decyzji organu drugiej instancji o niepełny materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w szczególności poprzez oparcie decyzji na opinii rzeczoznawcy ustalającej procentowy stopień uszkodzeń budynku w sytuacji, w której nie zostały przez niego wykonane żadne pomiary ani inne niezbędne czynności pozwalające na ustalenie stopnia uszkodzenia budynku. Skarżący wnioskował o uchylenie decyzji w całości oraz nakazanie organowi wypłacenie mu zasiłku celowego w kwocie 106.867,76 zł. Uzasadniając skargę, skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Zważył, iż w treści decyzji nie wyjaśniono, w jaki sposób oszacowano procentowy stopień uszkodzenia budynku. Podniósł, że rzeczoznawca organu nie dokonywał jakichkolwiek pomiarów w zakresie wysokości zalania poszczególnych pomieszczeń, stopnia nasiąknięcia ścian i podłóg, nie pobierał próbek, jak i nie obejrzał wszystkich pomieszczeń aby potwierdzić faktyczne uszkodzenia. Zaznaczył, że w decyzji nie podano także, w jaki sposób do stopnia uszkodzenia nieruchomości zostało doszacowane uszkodzenie takich elementów jak drzwi, podłogi czy schody drewniane. Dodał, że w zaistniałej sytuacji nie ma on możliwości zweryfikowania sposobu ustalenia poszczególnych uszkodzeń nieruchomości. Skarżący dowodził, że z uwagi na powyższe zlecił wykonanie opinii biegłemu sądowemu z zakresu szacowania wartości nieruchomości, który to biegły wycenił uszkodzenia na kwotę 106.867,76 zł. Wskazał, że chociaż faktycznie biegły nie podał procentowego stopnia uszkodzenia budynku, to jednak wykonał wszystkie pomiary i inne niezbędne oględziny, na podstawie których sporządził obszerną opinię, z której wynika, w oparciu o jakie podstawy został ustalony rozmiar szkody budynku. Według skarżącego, przedłożona przez niego opinia i jej wnioski, w szczególności w zakresie wysokości szkody, winny stanowić dla organu II instancji wyznacznik, że pierwotna opinia nie została przeprowadzona w sposób rzetelny. Co więcej, prawie trzykrotna dysproporcja pomiędzy kwotą przyznaną w ramach zasiłku celowego a wyliczoną wartością prac i materiałów w ramach prywatnej opinii biegłego potwierdza, że zakres uszkodzeń budynku z całą stanowczością jest większy, skoro do remontu nieruchomości potrzebna jest kwota prawie trzykrotnie wyższa aniżeli kwota potrzebna do wykonania niezbędnych prac w sytuacji, w której uszkodzenia budynku zostały ustalone na poziomie około 18%. Skarżący wywiódł ponadto, iż nie oczekuje, że za otrzymany zasiłek celowy uda się mu wyremontować całą nieruchomość. Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że nie wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym. W sprawie sporna pozostaje wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego we wrześniu 2024 r. w wyniku powodzi. W związku z powodzią, która miała miejsce w 2024 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zatwierdził "Zasady udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku" (dalej: Zasady). Wśród form pomocy wskazano w Zasadach pomoc remontowo-budowlaną, przyznawaną na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s., na którą składają się - m.in. - zasiłek na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi (a), który przyznawany jest przez kierownika ośrodka pomocy społecznej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s., do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. W myśl art. 110 ust. 2 u.p.s., gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. Prawidłowo zatem przyjęły orzekające w sprawie organy administracji, że w sprawach dotyczących pomocy związanej z powodzią, jaka miała miejsce we wrześniu 2024 r., gminy kierują się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę zawartymi w ww. Zasadach. Zgodzić także należy się z Kolegium, że skoro w Zasadach wskazano, iż pomoc na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego przyznawana jest na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s., to konsekwentnie trzeba przyjąć, że odbywa się to w oparciu o tzw. uznanie administracyjne. Przepis art. 39 ust. 1 u.p.s. stanowi bowiem, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W myśl zaś art. 39 ust. 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Stosownie natomiast do art. 40 ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi - art. 40 ust. 3 u.p.s. (wszystkie podkreślenia Sądu). Za SKO trzeba powtórzyć, że w orzecznictwie dotyczącym pomocy finansowej udzielanej na podstawie art. 40 u.p.s. wskazuje się na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, zasiłek ten nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską lub zdarzeniem losowym. Nie stanowi także zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez zdarzenie losowe lub klęskę. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy. Po drugie, przepis art. 40 u.p.s. nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy winny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s. ma tym samym służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. W przypadku zasiłku celowego organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych potrzeb, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków, liczbę osób wymagających pomocy. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie zasiłku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1067/19; dostępny: CBOSA). Słusznie przyjmuje SKO, że o ile uznaniu administracyjnemu pozostawiono decyzję o tym czy danej osobie/rodzinie przyznać zasiłek celowy w postaci pomocy remontowo-budowlanej, to już samo określenie wysokości tej pomocy zostało ustalone w Zasadach i nie podlega uznaniu administracyjnemu organu. Punkt III Zasad stanowi, że kwota zasiłku na odbudowę w jednym budynku mieszkalnym wynosi do 200 tys. zł. Kwoty pomocy finansowej przyznawane w zależności od oszacowanego procentu zniszczeń/uszkodzeń (1% zniszczenia = 2 tys. zł) określa załącznik nr 1 do Zasad. Kwoty zasiłków składających się na pomoc remontowo-budowlaną, przyznawane są w przypadku oszacowania procentu zniszczeń/uszkodzeń na poziomie co najmniej 5% budynku lub lokalu. Stosownie do pkt VI Zasad, oszacowania szkód dokonuje osoba posiadająca uprawniania zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości albo komisja do spraw szacowania strat, powołana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w której bierze udział pracownik organu nadzoru budowlanego wykonujący zadania służbowe. Powierzenie tej czynności osobie posiadającej wiedzę i doświadczenie w szacowaniu szkód daje gwarancję rzetelnego ustalenia procentowego stopienia zniszczenia/uszkodzenia całego budynku, zgodnie z ustalonymi ww. Zasadami. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu pomoc w formie zasiłku na remont budynku mieszkalnego, uznając tym samym, iż jego niezbędna potrzeba bytowa została zagrożona i że we własnym zakresie nie jest on w stanie tej potrzeby zaspokoić. Powyższe pozostaje w sprawie niesporne. Dalej Sąd dostrzegł, że - jak wynika z akt sprawy - oceny uszkodzeń budynku mieszkalnego skarżącego dokonała osoba posiadająca uprawnienia w zakresie, o których mowa w Zasadach. Tutaj Sąd zauważa, że ocena taka nie musi przybierać sformalizowanych ram opinii i - wbrew zarzutom skargi - nie musi być poprzedzona bardzo szczegółowymi ustaleniami oraz pomiarami (nie wymagają tego Zasady). Ocenę uszkodzeń budynku mieszkalnego skarżącego przeprowadzono w oparciu o załącznik nr 8 i 8a do Zasad. Załączniki te określają wzór obliczenia procentowego stopnia zniszczeń budynku przy uwzględnieniu procentowego udziału zniszczeń w poszczególnych elementach budynku, składających się na jego całość. a) Fundamenty oraz fundamenty ze ścianami piwnic - 15% (współczynnik do wzoru: 0,15) b) Ściany nośne - 25% (współczynnik do wzoru: 0,25) c) Stropy - 20% (współczynnik do wzoru: 0,20) d) Dach -15% (współczynnik do wzoru: 0,15) e) Inne elementy - 25% (współczynnik do wzoru: 0,25). W oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy obliczono procentowy stopień zniszczenia/uszkodzenia całego budynku, według wzoru: "a x (procentowy zakres uszkodzeń/zniszczeń) + b x (procentowy zakres uszkodzeń/zniszczeń) + c x (procentowy zakres uszkodzeń/zniszczeń) + d x (procentowy zakres uszkodzeń/ zniszczeń) + e x (procentowy zakres uszkodzeń/zniszczeń) = procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia". Odnośnie skarżącego ustalono, że procentowy stopień zniszczeń/uszkodzeń budynku spowodowany powodzią wynosi 17,58%. Taki szacunek uszkodzenia budynku wynikał z przyjęcia, że procentowy zakres uszkodzeń wynosił: fundamentów 28%, ścian 40%, stropów 0%, dachu 0%, innych elementów 13,5%. Skoro za 1% zniszczeń, zgodnie z Zasadami, przysługuje pomoc w wysokości 2.000 zł, to skarżącemu przysługuje pomoc wynosząca 35.160 zł (2.000 zł x 17,58%). Sąd stwierdza, że organ pomocy społecznej związany był zarówno szacunkiem w tym zakresie, dokonanym przez osoby uprawnione i mające stosowną wiedzę w tym zakresie, jak i kwotą zasiłku, która wynika z procentowego udziału uszkodzenia/zniszczenia budynku. Powyższe dowodzi, że zarzuty skargi - natury procesowej i materialnej - są niezasadne. Trafnie dostrzegło przy tym SKO, że przedstawiona przez skarżącego opinia rzeczoznawcy majątkowego nie zawiera procentowego stopnia zniszczenia/ uszkodzenia budynku lecz zawiera oszacowanie wartości szkody przy przyjęciu kalkulacji cen robót remontowych w obiektach kubaturowych uszkodzonych na skutek powodzi (str. 12 opinii). Jako cel tej opinii wskazano: wstępne określenie wartości robót remontowych w związku ze szkodą powodziową w budynku mieszkalnych jednorodzinnym (pkt 2, str. 3 opinii). W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).