IV SA/Wr 144/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego we W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 12 października 2015 r. K. H. (zwana dalej skarżącą, stroną lub wnioskodawczynią) wystąpiła do Prezesa Sądu Okręgowego we W. o udostępnienie informacji publicznej w formie pisemnej poprzez podanie czy były przypadki wyłączania się sędziów od orzekania w okresie od dnia 26 września 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. w wydziale I i II Cywilnym oraz III i IV Karnym. Pismem z dnia 28 października 2015 r., nr [...] Prezes Sądu Okręgowego zawiadomił wnioskodawczynię, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej oraz wezwał ją do wykazania – w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma – szczególnie istotnego interesu publicznego. W odpowiedzi strona wskazała, że żądana przez nią informacja jest informacją zebraną z informacji prostych, co nie czyni z niej informacji przetworzonej. Zwróciła również uwagę, że interesujący ją okres dotyczy 3 miesięcy i 5 dni, co pozostanie bez wpływu na sprawną pracę sądu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Prezes Sądu Okręgowego we W., działając na podstawie art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz.267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), odmówił wnioskodawczyni udostępnienia żądanych przez nią informacji. W uzasadnieniu organ podkreślił, że nie prowadzi osobnego rejestru wniosków o wyłączeniu się sędziów z danej sprawy w związku z czym nie istnieje możliwość prostego wyselekcjonowania spraw według kryteriów zgodnych z żądaniem wnioskodawczyni. Udzielenie zawnioskowanej informacji wymagałoby stworzenia specjalnego zbioru spraw w efekcie przejrzenia wszystkich akt spraw ze wskazanego we wniosku okresu, co wiązałoby się z dodatkowym zaangażowaniem pracowników sądu. W ocenie organu w każdym przypadku dokonania analizy bądź stworzenia określonego zestawienia zgodnego z kryteriami podanymi przez wnioskodawcę wyłącznie dla potrzeb udzielenia mu informacji publicznej należy uznać, że przedmiotem żądania jest informacja przetworzona. W takiej zaś sytuacji wnioskodawca jest zobowiązany do wykazania, że uzyskanie przez niego informacji jest uzasadnione z uwagi na szczególny interes publiczny. Podmiot zobowiązany stwierdził, że skoro strona nie wykazała – mimo wezwania – interesu publicznego przemawiającego za pozytywnym rozpoznaniem jej wniosku, a także organ z własnej inicjatywy takiej przesłanki nie dostrzegł, należało odmówić wnioskodawczyni udostępnienia informacji publicznej. W odwołaniu skarżąca podniosła, że zakres wniosku obejmujący okres trzech miesięcy nie był szeroki i nie czynił zawnioskowanej informacji informacją przetworzoną. Zdaniem strony była to nadinterpretacja art. 3 u.d.i.p. zwłaszcza, że art. 2 u.d.i.p. wskazuje na brak możliwości żądania od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej podania interesu prawnego lub faktycznego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] Prezes Sądu Apelacyjnego we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 i art. 16 u.d.i.p., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że o zakwalifikowaniu informacji publicznej jako przetworzonej decydują okoliczności związane z działaniami faktycznymi w ramach zbioru danych, z którego wyodrębnia się informację nieistniejącą w dniu złożenia wniosku i wytworzoną w związku z jego realizacją. Proces ten polega zazwyczaj na dokonaniu analizy posiadanych dokumentów przy zaangażowaniu większego nakładu sił i środków, niż jest to związane z normalną realizacją zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Szczególny sposób powstawania informacji przetworzonej powoduje, że ustawodawca jej udostępnienie obwarował warunkiem uprzedniego wykazania przez wnioskodawcę istnienia po jego stronie cechy szczególnej istotności dla interesu publicznego. W ocenie organu zawnioskowane w niniejszej sprawie informacje nie były dostępne w momencie wystąpienia z przedmiotowym żądaniem. W tym celu należało dokonać przeglądu wszystkich akt spraw z podanego przez stronę okresu i w zakresie wskazanego przez nią kryterium. Zdaniem Prezesa Sądu Apelacyjnego świadczy to, że oczekiwana przez stronę informacja miała charakter informacji przetworzonej. Organ odwoławczy wyjaśniając istotę interesu publicznego podkreślił, że nie może on być utożsamiany ani z interesem prawnym, ani z interesem faktycznym. Musi natomiast odnosić się do spraw związanych z poprawą funkcjonowania Państwa i jego instytucji działających dla dobra ogółu. W powyższych okolicznościach wnioskodawczyni miała obowiązek wykazania, że udostępnienie informacji publicznej było szczególnie istotne dla interesu publicznego, czego – mimo wezwania – nie zrobiła. Organ nie dostrzegł również z własnej perspektywy istnienia po jej stronie takiej przesłanki. Stąd też należało w ocenie Prezesa Sądu Apelacyjnego orzec o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca podniosła, że wnioskowana przez nią informacja jest informacją prostą i nie ulega żadnemu przetworzeniu, a jedynie wyodrębnieniu z innych informacji prostych z okresu trzech miesięcy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła brak merytorycznego uzasadnienia, jak również nieprzytoczenie dowodów na poparcie wyrażonych stanowisk. Mając na uwadze wskazane okoliczności wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zakwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania oraz – o ile to możliwe – o zobowiązanie Prezesa Sądu Okręgowego do niezwłocznego udzielenia oczekiwanej informacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. skarżąca odniosła się do stanowiska organu stwierdzając, że informacja publiczna nie musi znajdować się w obiegu publicznym, aby zostać uznana za informację prostą. Zaś to, że nie ma jej w tym obiegu nie czyni informacji przetworzoną. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja – w jej ocenie – zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Po zapoznaniu się z treścią powyższego pisma na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko Prezesa Sądu Apelacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Oceniając więc pod takim kątem zaskarżoną decyzję, a pośrednio także decyzję pierwszoinstancyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że nie jest ona obarczoną żadną wadą, w szczególności taką, która musiałby skutkować koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie Prezesa Sądu Apelacyjnego wydane zostało bowiem z poszanowaniem wymaganego trybu postępowania oraz przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego zgodnych z przedmiotem sprawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., za informację publiczną należy uznać każdą informację o sprawach publicznych, podlegającą udostępnieniu na ustawowo określonych zasadach i trybie. Wobec otwartego katalogu danych publicznych, sformułowanego przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że poprzez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 oraz z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszym postępowaniu kwestią nie budzącą wątpliwości jest fakt, że żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej, albowiem odnosi się do podejmowanych w toku poszczególnych postępowań sądowych czynności sędziów i Sądu związanych ze stosowaniem instytucji wyłączenia sędziego. Nie jest również wątpliwe, że Prezesa Sądu Okręgowego – jako organ władzy publicznej – należy zaliczyć do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Okolicznością sporną w niniejszym postępowaniu pozostaje natomiast ustalenie, czy żądana przez skarżącą informacja publiczna jest informacją prostą, czy przetworzoną. O ile bowiem ustawodawca udostępnienia informacji publicznej prostej nie obwarował jakimikolwiek warunkami, to już w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., uzyskanie informacji publicznej przetworzonej możliwe jest w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Jednakże w procesie stosowania przepisów tej ustawy w orzecznictwie sadowoadministracyjnym wykształcił się pogląd stanowiący, że informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 oraz z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu wyodrębnienie informacji przetworzonej następuje wówczas, kiedy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi podjąć dodatkowe czynności wykraczające poza działania związane z udostępnieniem informacji prostej. Wiąże się to zazwyczaj z koniecznością przeprowadzenia odpowiednich analiz, przygotowania zestawień i wyciągów pod kątem spełnienia kryteriów przedstawionych przez wnioskodawcę, które mogą odnosić się m.in. do kategorii rzeczowej lub czasowej. Niezbędnym aspektem tego procesu jest również intelektualne zaangażowanie podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związane z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. Przetworzenie informacji prostej będzie zatem grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według różnych kryteriów, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą żądanie wnioskodawcy w sposób zupełny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Proces przetwarzania informacji prostej prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza że wytworzona informacja – w momencie złożenia wniosku – jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia (zob. D. Fleszar, Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej, "Samorząd Terytorialny" 1-2/2011, s. 91 – 93). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało uznać za zasadne stanowisko organu, że żądane przez wnioskodawczynię dane nie stanowią informacji prostej. Jak wynika z pisma organu pierwszej instancji z dnia 28 października 2015 r., Sąd Okręgowy nie dysponował gotowymi danymi odnośnie przypadków wyłączania się sędziów od orzekania w wydziałach I – IV w okresie od 26 września do 31 grudnia 2014 r. Nie prowadzony był bowiem rejestr tego typu wniosków zgłaszanych przez sędziów, ani nie były one odnotowywane w systemie komputerowym. Jedynym zatem sposobem pozyskania żądanej przez stronę informacji było dokonanie kwerendy akt wszystkich toczących się spraw w podanym przez stronę okresie i analiza każdego z zawartych tam dokumentów, w tym także protokołów z rozpraw, w celu ustalenia, czy nie stanowią one wniosku o wyłączenie się sędziego od orzekania. Dodatkowo należało również ustalić, czy wniosek ten został złożony w okresie przez stronę wskazanym. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zakres wnioskowanych danych wykraczał poza granice pojęcia informacji prostej. Podmiot zobowiązany musiał bowiem dokonać analizy posiadanych przez siebie dokumentów i dopiero na tej podstawie mógł udzielić skarżącej stosownej informacji. Nie można przy tym podzielić poglądu skarżącej, że działania organu nie prowadziły do żadnego przetworzenia. Podmiot zobowiązany nie mógł bowiem rzetelnie zrealizować jej żądania bez dokładnego przejrzenia akt każdej ze spraw i oceny znajdujących się w nich dokumentów, nawet wówczas, gdy okres poszukiwań stanowił – jak podkreśliła to skarżąca – tylko trzy miesiące. Zdaniem Sądu takie zestawianie nie mogło sprowadzać się jedynie do prostych czynności technicznych, lecz zawierało w sobie element analityczny. Informację publiczną powstałą w efekcie wskazanych czynności należało więc uznać za informację przetworzoną. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że organ zasadnie zastosował przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w konsekwencji wezwał stronę do wykazania, że uzyskanie wnioskowanych przez nią informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślić przy tym również należy, że wbrew zarzutom skarżącej organ dokonał właściwej wykładni wskazanego przepisu przyjmując, że podmiot ubiegający się o udostępnienie informacji przetworzonej zobowiązany jest uzasadnić dlaczego (w jego ocenie) pozyskanie żądanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy czym pojęcie szczególnie istotnego interes publicznego, będące zwrotem niedookreślonym, odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec takiego rozumienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego należy przyjąć, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13). Z akt spraw wynika, że strona skarżąca została wezwana – w terminie 14 dni od otrzymania wezwania – do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej przez niego informacji przetworzonej będzie przejawem szczególnie istotnego interesu publicznego. W odpowiedzi strona nie uczyniła zadość nałożonemu na nią obowiązkowi, konsekwentnie podtrzymując swoje stanowisko odnośnie charakteru wnioskowanych informacji. Stąd też podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, po zbadaniu także we własnym zakresie kwestii istnienia szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego, doszedł do przekonania, że po stronie wnioskodawcy nie występuje ta wyjątkowa przesłanka. Wobec czego organ nie miał innej możliwości jak zastosować art. 16 ust. 1 u.d.i.p., stanowiący o konieczności wydania decyzji przez organ władzy publicznej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wydane rozstrzygnięcie było zatem efektem należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w niezbędnym – ze względu na przedmiot sprawy – zakresie. Motywy rozstrzygnięcia zostały skarżącej w sposób wystarczający wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która wydana została z poszanowaniem art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w toku przeprowadzonego postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej podmiot zobowiązany doszedł do słusznego wniosku, że dane żądane przez stronę skarżącą stanowią informację przetworzoną. Wobec tego, że wnioskodawczyni – pomimo wezwania – nie wykazała w pozyskaniu tej informacji szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego, którego istnienia organ również się nie dopatrzył, zasadnie odmówiono stronie skarżącej udostępnienia oczekiwanych przez nią informacji. Mając zatem na uwadze, że podniesione zarzuty okazały się nieuzasadnione, zaś zakwestionowana decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. zobowiązany był do oddalenia skargi