IV SA/Wr 145/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz- Kremis Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Dobosiewicz- Sass po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o z siedzibą w W. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatą z tytułu kosztów pobrania próbki oraz przeprowadzenia oceny prawidłowości oznakowania środka spożywczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatą w kwocie 69,00 złotych z tytułu kosztów pobrania próbki oraz przeprowadzenia oceny prawidłowości oznakowania środka spożywczego pod nazwą "Suplement diety [...]", wyprodukowanego na zlecenie spółki [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 10 czerwca 2019 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. pobrali w ramach urzędowej kontroli żywności i monitoringu do badania fizykochemicznego oraz oceny prawidłowości znakowania 1 próbkę środka spożywczego pod nazwą "Suplement diety [...]" w aptece [...] w Ś. Stwierdzono, że próbka środka spożywczego jest prawidłowa pod względem badanych parametrów. Jednakże w wyniku przeprowadzonej oceny prawidłowości oznakowania suplementu diety stwierdzono nieprawidłowość, polegającą na zamieszczeniu na opakowaniu pośrednim i bezpośrednim nazwy handlowej (fantazyjnej) produktu – [...]. Według organu pierwszej instancji człon [...] może być kojarzony ze stanem chorobowym – grypą, jak również może sugerować konsumentom właściwości lecznicze suplementu diety. Ponadto sformułowanie [...] jest określeniem powszechnie stosowanym w oznakowaniu leków i oznacza "we wzmocnionej dawce". Stanowi to naruszenie art. 7 ust. 1 lit. a, lit. b i ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności (...) – Dz. Urz. UE L 304 z 22 listopada 2011 r., s. 18 ze zm. Poza tym powiadomienie o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP suplementu diety pod nazwą [...] jest w trakcie rozpatrywania przez Głównego Inspektora Sanitarnego i znakowanie produktu może zostać zakwestionowane. Natomiast prawo ochronne na znak towarowy [...] posiadane przez Spółkę, obejmuje produkty farmaceutyczne, preparaty dietetyczne i witaminowe oraz napoje lecznicze, z którymi nie można utożsamiać suplementów diety. W związku ze stwierdzonymi niezgodnościami z przepisami prawa żywnościowego, organ pierwszej instancji na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2019 r., poz. 1252 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) i pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. z 2017 r., poz. 2012 ze zm.) obciążył stronę opłatą za pobranie próbki i ocenę prawidłowości oznakowania suplementu diety w łącznej wysokości 69,00 zł. W odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 7 ust. 1 lit. a, lit. b i ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że suplement diety pod nazwą [...] został nieprawidłowo oznakowany, podczas gdy suplement diety został prawidłowo oznakowany i zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności może pozostawać w obrocie rynkowym do dnia 19 stycznia 2022 r., albowiem produkt został opatrzony spornym znakiem towarowym przed dniem 1 stycznia 2005 r., - art. 28 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności przez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, - art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez jego zastosowanie i obciążenie Spółki opłatą, pomimo że Spółka nie naruszyła żadnych przepisów prawa żywieniowego, w szczególności tych odnoszących się do znakowania środka spożywczego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zauważył, że stosownie do art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1169/2011, w odróżnieniu od oświadczeń zdrowotnych zabronione jest umieszczanie przy znakowaniu produktów spożywczych oświadczeń leczniczych i medycznych. Oświadczenia medyczne odnoszą się do chorób bądź ich symptomów. Określenie [...] w nazwie suplementu diety jednoznacznie może być kojarzone z jednostką chorobową, tj. grypą, a tym samym może sugerować konsumentom właściwości lecznicze, których produkt nie posiada. Powiązanie suplementu diety z jednostką chorobową może wywrzeć u przeciętnego konsumenta przeświadczenie, że ma styczność z produktem posiadającym właściwości zapobiegania lub leczenia chorób u ludzi. Na taką ocenę wpływa także opakowanie produktu, w tym użycie w głównym polu widzenia określenia [...] podkreślającego zwiększoną moc, czy też skuteczność produktu oraz wzmocnionego przekazem "wysoka zawartość witaminy C". Podano w sposób wyróżniony (wielkość i grubość czcionki, główne pole widzenia, kolor czcionki), szczególnie na tle małego napisu "suplementy diety", że witaminy C jest 850 mg. Nazwa produktu [...] stanowi w istocie rodzaj niedopuszczalnego oświadczenia medycznego czy leczniczego i nie sposób dopatrzyć się w niej cech oświadczenia zdrowotnego. Nazwa ta z pewnością nie jest neutralna pod względem odniesienia jej do stanu zdrowia ludzi i wyraźnie odwołuje się do jednostki chorobowej, jaką jest grypa. Sugeruje tym samym właściwości lecznicze czy też zapobiegania tej chorobie. Nie ma natomiast żadnych przepisów, które zabraniałyby stosowania sformułowania [...] w suplementach diety. Spółka dopuściła się naruszeń przepisów prawa żywnościowego, umieszczając zwrot [...] w nazwie produktu, sugerując jego właściwości lecznicze. Zasadne jest więc obciążenie Spółki opłatą w kwocie 69,00 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie: - art. 7 ust. 1 lit. a, lit. b i ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że suplement diety pod nazwą [...] został nieprawidłowo oznakowany, podczas gdy suplement diety został prawidłowo oznakowany, a wszelkie informacje przekazywane konsumentom w żaden sposób nie przypisują produktowi cech, działań lub właściwości leczniczych, - art. 28 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności przez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ nie dotyczy on naruszeń przepisów rozporządzenia nr 1169/2011, gdy tymczasem rozporządzenie to zmienia rozporządzenie nr 1924.2006, jednak nie w części dotyczącej okresów przejściowych, - art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez jego zastosowanie i obciążenie Spółki opłatą, pomimo że Spółka nie naruszyła żadnych przepisów prawa żywieniowego, w szczególności tych odnoszących się do znakowania środka spożywczego, - art. 7b Kodeksu postępowania administracyjnego przez brak współdziałania organów administracji publicznej, albowiem Państwowy Inspektor Sanitarny w W. i Główny Inspektor Sanitarny nie dopatrzyli się nieprawidłowości w zakresie znakowania suplementu diety, - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i nie wyjaśnienie, jakie informacje dotyczące kontrolowanego produktu są przekazywane konsumentom inaczej niż za pośrednictwem etykiety. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę nałożenia na skarżącą spółkę obowiązku uiszczenia opłaty za czynności kontrolne stanowił art. 75 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tj. Dz.U. z 2019 r., poz.1252). Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności: 1) jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności; 2) związanych z przeprowadzeniem ponownych czynności kontrolnych w celu sprawdzenia, czy niezgodności, o których mowa w pkt 1, zostały usunięte; 3) związanych z przeprowadzaniem granicznych kontroli sanitarnych. Natomiast w myśl art. 75 ust. 2 ustawy opłatami, o których mowa w ust. 1, jest obciążany producent środka spożywczego lub inny podmiot działający na rynku spożywczym odpowiedzialny za towar w obrocie. Ponadto zgodnie z art. 4 ustawy do postępowania przeprowadzanego przez organy urzędowej kontroli żywności stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. z 2017 r., poz. 2012) opłaty za czynności wykonywane przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności obejmują koszty wykonania oceny spełniania wymagań w zakresie bezpieczeństwa żywności przez środki spożywcze oraz materiały i wyroby przeznaczone do kontaktu z żywnością, w tym pobrania próbek środków spożywczych lub materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań laboratoryjnych. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 3 rozporządzenia stawki opłat za wykonanie czynności, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b, dotyczących jednego środka spożywczego wynoszą: prawidłowość oznakowania, prezentacji i reklamy suplementów diety, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego i środków spożywczych wzbogacanych witaminami lub składnikami mineralnymi – 52 zł, proste pobranie próbek – 17 zł. Należy zauważyć, że stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy opłata za czynności wykonywane w ramach urzędowych kontroli żywności może być nałożona na dany podmiot tylko w razie wykrycia uchybień w zakresie przepisów prawa żywnościowego. Opłata może być zatem ustalona jedynie wtedy, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja, stwierdzająca naruszenie tych przepisów. Oznacza to, że decyzja obciążająca dany podmiot opłatą za czynności kontrolne musi zostać poprzedzona rozstrzygnięciem, co do naruszenia przez stronę przepisów prawa żywnościowego. Naruszenie przepisów prawa żywnościowego jest bowiem przesłanką obciążenia strony opłatą za czynności kontrolne. Osnową decyzji a obciążającej opłatami za czynności kontrolne jest tylko rozstrzygnięcie o obowiązku ponoszenia tych opłat i jego zakresie. Naruszenia przepisów prawa żywnościowego nie mogą wynikać jedynie z uzasadnienia decyzji, obciążającej stronę kosztami czynność kontrolnych. Z tego względu decyzję ustalającą koszty wydaje się dopiero, gdy rozstrzygnięcie o samym obowiązku stanie się ostateczne. W niniejszej sprawie skarżąca spółka została obciążona kosztami czynności kontrolnych, bowiem kontrolujący uznali, że doszło do niezgodności z przepisami prawa żywnościowego. Opis stwierdzonych nieprawidłowości z podaniem przepisów prawnych, które naruszono zawarto w piśmie organu pierwszej instancji z dnia 10 września 2019 r. – orzeczenie o jakości zdrowotnej środka spożywczego do sprawozdania z badań z dnia 15 lipca 2019 r. W końcowej ocenie produktu wskazano: "zdyskwalifikowany". Orzeczenie to nie zawiera jednak elementów koniecznych dla decyzji administracyjnej, wynikających z art. 107 § 1 k.p.a. Mianowicie nie zawiera oznaczenia strony, rozstrzygnięcia, pouczenia o środkach zaskarżenia oraz podpisu pracownika organu upoważnionego do wydawania decyzji. Orzeczenie to nie zostało również doręczone stronie postępowania. Natomiast zgodnie z właściwością miejscową organu wobec strony postępowania, orzeczenie to przekazano do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] W. "do wykorzystania służbowego zgodnie z posiadanymi kompetencjami" przy piśmie z dnia 19 września 2019 r. Opis stwierdzonych nieprawidłowości wraz z podaniem przepisów prawnych zawiera również uzasadnienie decyzji z dnia [...] października 2019 r., obciążającej skarżącą spółkę kosztami czynności kontrolnych. Natomiast w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy brak jest decyzji administracyjnej właściwego organu, stwierdzającej w swoim rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa żywnościowego przez nieprawidłowe oznakowanie produktu. Na rozprawie potwierdziła to pełnomocnik strony, wyjaśniając że spółka nigdy nie otrzymała odrębnej decyzji dotyczącej nieprawidłowego oznaczenia suplementu diety. Należy przypomnieć, że ustawa przewiduje wydawanie decyzji w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu lub nakazu wycofania z obrotu produktu niespełniającego wymagań zdrowotnych i w zakresie znakowania środków spożywczych (art. 8) oraz decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego (art. 32 ust. 1). Skoro zatem w chwili orzekania przez organy obu instancji nie pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna właściwego organu, stwierdzająca naruszenie przepisów prawa żywnościowego, to organy nie miały podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności wykonane w ramach urzędowej kontroli żywności. Przedwczesne było tym samym wszczęcie postępowania i orzekanie w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności kontrolne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej, której skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł. ).