IV SA/Wr 148/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 maja 2018 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i umarza postępowanie administracyjne. Decyzją z [...] XII 2017 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "organ") po rozpatrzeniu odwołania D. C. (dalej "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza L. z [...] X 2017 r. (nr [...]) uznającą za nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze wypłacone skarżącej w okresie od [...] II do [...] III 2017 r. w łącznej kwocie [...] zł i zobowiązującą skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami. W motywach decyzji organ wyjaśnił, że decyzją Burmistrza L. z [...] IV 2016 r. (nr [...]) skarżącej przyznano świadczenia wychowawcze na dwójkę dzieci: J. B. (pesel [...]) i K. C. (pesel [...]), w kwocie po [...] zł na okres od [...] IV 2016 r. do [...] IX 2017 r. Następnie w toku czynności mających na celu weryfikację dochodu rodziny skarżącej ustalono, że dochód na osobę w czteroosobowej rodzinie skarżącej za rok bazowy 2014 r. wyniósł [...] zł. Skarżąca nadto w okresie od [...] III 2016 r. do [...] III 2017 r. pobierała zasiłek macierzyński, przy czym wysokość zasiłku należna za miesiąc następujący po miesiącu uzyskania zasiłku, a więc za IV 2016 r., wyniosła [...] zł netto. Dalej organ stwierdził, że od dnia [...] III 2017 r. skarżąca jest zarejestrowana jako bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych w kwocie – należnej za miesiąc IV 2017 r. – [...] zł netto. Jednocześnie organ ustalił, że od dnia [...] XII 2016 r. partner skarżącej, P. W., został zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas określony do dnia [...] XII 2019 r., zaś wysokość wynagrodzenia należnego za miesiąc następujący po miesiącu zatrudnienia, a więc za I 2017 r., wyniosła [...] zł netto. Mając powyższe na względzie należało – w ocenie organu – uwzględnić dochód uzyskany przez partnera skarżącej i zsumować go z dochodem skarżącej, co prowadzi do wniosku, że w miesiącu II i III 2017 r. dochód na każdego z członków czteroosobowej rodziny skarżącej wyniósł [...] zł ([...]). W świetle obowiązujących przepisów świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko przysługuje zasadniczo w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. To zaś – w ocenie organu – oznacza, że w okresie od [...] II do [...] III 2017 r. wypłacone skarżącej świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko, tj. J. B., było nienależne. Mając na uwadze powyższe, jak i fakt, że skarżąca była pouczona o braku prawa do pobierania świadczenia w przypadku zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia, należało uznać za nienależnie pobrane świadczenia wypłacone na pierwsze dziecko za miesiące II i III 2017 r. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa, poprzez niezgodne z prawem ustalenia faktyczne. Wskazała przy tym, że wysokość przyznanego jej zasiłku macierzyńskiego należnego za miesiąc II 2017 r. wyniosła [...] zł netto, zaś za miesiąc III 2017 r. wyniosła [...] zł netto, przy czym w miesiącu III 2017 r. uzyskała dodatkowo kwotę [...] zł netto zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca powołała się przy tym na załączone przez nią do odwołania zaświadczenia. W ocenie skarżącej organy powinny uwzględnić jej rzeczywistą sytuację dochodową, a wówczas doszłyby do wniosku, że kryterium dochodowe nie zostało przekroczone i nie nastąpiła utrata prawa do świadczenia wychowawczego. Podkreśliła przy tym, że zasiłek macierzyński w przyjętej przez organy wysokości [...] zł netto przysługiwał jej tylko w okresie od IV do VIII 2016 r. ( wynosił 100% podstawy wymiaru), zaś potem był znacząco niższy (wynosił 60% podstawy wymiaru). W skardze podniesiono również zarzut braku skutecznego pouczenia o ustaniu prawa do świadczenia wychowawczego w sytuacji, gdy skarżąca utraci prawo do zasiłku macierzyńskiego. Tym samym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania do czasu prawomocnego rozpoznania skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że dla potrzeb ustalenia wysokości dochodu uzyskanego uwzględnia się dochód w wysokości należnej za miesiąc następujący po miesiącu uzyskania dochodu. W przypadku skarżącej należało więc przyjąć kwotę zasiłku macierzyńskiego w wysokości przypadającej za miesiąc IV 2016 r., a więc w kwocie [...] zł netto. Prawomocnym postanowieniem z dnia 28 III 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 148/18, tutejszy Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Ustalenia faktyczne organu pomocowego w zakresie sytuacji dochodowej wnioskodawcy lub beneficjenta świadczenia wychowawczego muszą być zgodne z rzeczywistością. Ustalenie bowiem "rzeczywistej" sytuacji dochodowej strony jest jednym z istotnych założeń przyświecających regulacji prawnej zawartej w ustawie z 11 II 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r. poz. 1851) – dalej jako "ustawa". Uwzględnienie "rzeczywistej" sytuacji dochodowej strony spełnia również postulat wynikający z zasady prawdy materialnej (art. 7 kpa), będącej przecież jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Ani przepisy ustawowe, ani też cele przyświecające zawartej w ustawie regulacji, nie dają podstaw do przyjęcia, że w przypadku spraw dotyczących świadczeń wychowawczych wolą ustawodawcy było odstąpienie od zasady prawdy materialnej. Problematyka "realności" dochodu w sprawach świadczeń wychowawczych nie ma jednak charakteru jednorodnego, bowiem przewidziane w ustawie formy decyzji nie mają takiego charakteru. Ustawa przewiduje trzy rodzaje decyzji: decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wychowawczego (art. 10, art. 23); decyzję o uchyleniu lub zmianie decyzji przyznającej świadczenie (art. 27); decyzję o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia (art. 25). O ile dwie pierwsze decyzje mają charakter konstytutywny i skutkują na przyszłość, o tyle trzeci rodzaj decyzji wykazuje cechy deklaratoryjności, wiążąc skutki prawne wyłącznie ze zdarzeniami mającymi miejsce w przeszłości. W konsekwencji inna jest również relacja tych decyzji do okresu świadczeniowego, który zasadniczo trwa od 1 X do dnia 30 IX roku następnego (zob. art. 18 ust. 1 i 2 ustawy). O ile dwie pierwsze decyzje odnoszą się zasadniczo do okresu świadczeniowego lub tej jego części, które jeszcze nie nadeszły (okres przyszły), o tyle trzeci rodzaj decyzji dotyczy wyłącznie okresu przeszłego. W tym sensie można by stwierdzić, że decyzja przyznająca świadczenie wychowawcze oraz decyzja w sprawie jej zmiany lub uchylenia ma prospektywną optykę kształtując prawo strony do świadczenia na przyszłość. Optyka decyzji w sprawie świadczenia nienależnego jest zaś wyłącznie retrospektywna. Organ bowiem rozstrzyga w tym przypadku jedynie o nienależnym charakterze świadczeń pobranych w przeszłości. Powyższe uwagi nie pozostają bez znaczenia dla zrozumienia znaczenia i funkcji szczegółowych regulacji ustawy dotyczących ustaleń w zakresie sytuacji dochodowej strony. Różny charakter i cele decyzji przewidzianych w ustawie wymagają bowiem odmiennego podejścia do kwestii dowodowych, o ile oczywiście zachowana ma być zasada prawdy materialnej. Decyzje konstytutywne, a więc decyzje wynikające z art. 10, art. 23 i art. 27 ustawy, kształtują z reguły prawo strony do świadczenia wychowawczego w przyszłości. Skoro tak, to zasadnicze znaczenie powinna mieć w takim przypadku sytuacja dochodowa strony w przyszłości, a więc w okresie świadczeniowym. Przewidziane w art. 5 ust. 3 ustawy kryterium dochodowe na członka rodziny w kwocie 800 zł, którego przekroczenie wyklucza prawo do świadczenia na pierwsze dziecko, powinno być spełnione zasadniczo w okresie świadczeniowym. Nie sposób jednak ustalić, jaka będzie sytuacja dochodowa strony w przyszłości, próżno więc oczekiwać tego od organu pomocowego. Sytuację dochodową strony w przyszłości można jednak z większym lub mniejszym prawdopodobieństwem przewidzieć i taka jest w istocie rola dowodowa organu pomocowego rozstrzygającego o prawie strony do świadczenia wychowawczego na przyszłość. Taka jest też rola przepisów ustawy normujących kwestie ustaleń dowodowych w zakresie dochodu. Uwzględniając prospektywną optykę tych decyzji można więc stwierdzić, że postulat zasady prawdy materialnej będzie spełniony, jeśli organ przyjmie dochód, który w świetle dostępnego na chwilę orzekania materiału dowodowego, daje rękojmię kontynuacji. Szczegółowa analiza przepisów ustawy regulujących sposób ustalania sytuacji dochodowej strony prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było właśnie umożliwienie organowi pomocowemu ustalenia takiego dochodu, który gwarantuje ciągłość. To mając na względzie zasadę prawdy materialnej ustawodawca nakazuje organowi uwzględnić dochód rodziny uzyskany w ciągu całego roku, poprzedzającego okres świadczeniowy (art. 2 pkt 2 ustawy). Uwzględnienie bowiem uśrednionego dochodu rodziny z całego poprzedzającego roku, daje rękojmię w miarę wiarygodnego ustalenia, w jaki sposób kształtować się będzie sytuacja dochodowa rodziny w okresie świadczeniowym. Z tego samego powodu ustawodawca nakazuje zarazem nieuwzględnianie dotychczasowego dochodu, jeżeli został on następnie utracony (art. 7 ust. 1 ustawy). Uwzględnienie bowiem dochodu, który nie jest już kontynuowany, prowadziłoby do zniekształcenia obrazu przyszłej sytuacji dochodowej. Z uwagi na zasadę prawdy materialnej ustawodawca obliguje też organ do uwzględnienia dochodu uzyskanego, bez względu na to, czy został on uzyskany już w ciągu roku poprzedzającego okres świadczeniowy, czy też w roku następnym, o ile dochód ten jest kontynuowany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (art. 7 ust. 2 i 3 ustawy). Dochód uzyskany, o ile jest kontynuowany, kształtować będzie w najbliższej przyszłości sytuację materialną rodziny i w tym sensie ma on istotne znaczenie. To wreszcie mając na względzie zasadę prawdy materialnej, ustawodawca zobowiązuje stronę do powiadamiania organu pomocowego o każdej zmianie sytuacji dochodowej mogącej mieć wpływ na prawo do świadczenia (art. 20 ust. 1 ustawy). Powyższe rozważania są istotne również dla zrozumienia funkcji i znaczenia przepisów dotyczących dochodu utraconego oraz dochodu uzyskanego, w tym – stanowiącego w niniejszej sprawie oś sporu – przepisu z art. 7 ust. 3 ustawy dotyczącego dochodu uzyskanego po roku poprzedzającym okres świadczeniowy. Prospektywna optyka sprzeciwia się uwzględnieniu nawet znacznego i wieloletniego dochodu strony, o ile tylko został on utracony. Ta sama optyka nakazuje uwzględnienie nawet świeżo uzyskanego dochodu, o ile wszystko wskazuje na to, że będzie on kontynuowany w okresie świadczeniowym. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 7 ust. 3 ustawy, na który organ powołuje się w zaskarżonej decyzji, dotyczy właśnie dochodu świeżo uzyskanego, a więc dochodu uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane było prawo do świadczenia wychowawczego. W przypadku takiego dochodu, z uwagi na krótki okres dotychczasowego pobierania, trudno dokonać jego wiarygodnego uśrednienia. Z tego względu ustawodawca nakazuje przyjąć za podstawę ustaleń wysokość takiego dochodu za "miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu". Ustawodawca przyjmuje w tym zakresie pewne założenie (prognozę), że świeżo uzyskany dochód będzie w okresie świadczeniowym kontynuowany w wysokości odpowiadającej kwocie uzyskanej za pełny miesiąc, którym zawsze jest miesiąc następujący po miesiącu uzyskania dochodu. Wprowadzenie w tym zakresie jakiejś ogólnej prognozy uznać należy za zrozumiałe i celowe, pod warunkiem jednak zachowania prospektywnej optyki, a więc założenia, że celem prowadzonego w sprawie postępowania dowodowego jest wiarygodna antycypacja co do przyszłej sytuacji dochodowej strony. Stąd też przyjęcie w art. 7 ust. 3 warunku, że dochód uzyskany będzie istotny w sprawie, o ile dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Chodzi tu o "ustalenie" dochodu dla potrzeb decyzji przyznającej świadczenie albo "weryfikację" dochodu dla potrzeb decyzji w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie. Zaskarżona decyzja nie dotyczy jednak ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego w przyszłości, ani też zmiany lub uchylenia decyzji w tym przedmiocie. Zaskarżona decyzja dotyczy świadczenia nienależnego. Jej funkcją jest jedynie rozstrzygnięcie o nienależnym charakterze świadczenia pobranego w przeszłości (optyka retrospektywna). Wydano ją na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy, z którego wynika, że za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wypłacone, mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Niewątpliwie prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko ustanie, jeśli okaże się, że w okresie świadczeniowym nastąpiła zmiana dochodu powodująca przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w art. 5 ust. 3 ustawy, a więc kwoty 800 zł. Jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji, organ pomocowy zobligowany będzie wówczas uznać za nienależne świadczenie wypłacone za te miesiące, w których nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego. Nie można jednak pominąć, że w przypadku ustaleń mających na celu uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, organ nie ustala już dochodów strony celem wiarygodnego określenia jej sytuacji dochodowej w przyszłości. Nie ustala bowiem prawa do świadczenia na przyszłość. W tym przypadku celem postępowania dowodowego jest wyłącznie weryfikacja wysokości dochodów strony uzyskanych w przeszłości, a to leży już w możliwościach dowodowych organu pomocowego. Optyka prowadzonych ustaleń jest w tym przypadku wyłącznie retrospektywna, w tym także w zakresie dochodu uzyskanego. Postulat zasady prawdy materialnej zostanie więc spełniony w przypadku ustalenia, jaki rzeczywiście dochód rodzina strony uzyskiwała w poszczególnych miesiącach okresu świadczeniowego. Pytanie zatem, czemu w takim przypadku miałoby służyć przyjęcie przez organ reguły z art. 7 ust. 3 ustawy, a więc oparcie ustaleń za poszczególne przeszłe miesiące na dochodzie uzyskanym wyłącznie w miesiącu następującym po miesiącu uzyskania dochodu. Taki zabieg, o ile zrozumiały w sprawach ustalenia prawa do świadczenia na przyszłość, w przypadku decyzji w sprawie świadczenia nienależnego prowadzi do zakwestionowania zasady prawdy materialnej, a w konsekwencji do przyjęcia ustaleń kontrfaktycznych. Wyciąganie konsekwencji prawnych z tak poczynionych ustaleń prowadzić zaś może do rozstrzygnięć podważających podstawowe założenia aksjologiczne instytucji świadczenia nienależnego, jak to obrazuje przypadek skarżącej. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skarżąca za miesiąc luty 2017 uzyskała rzeczywisty dochód w kwocie [...] zł (zasiłek macierzyński wielkości 60% podstawy wymiaru), a nie, jak przyjął organ – [...] zł. Zaś za miesiąc marzec 2017 r. skarżąca uzyskała dochód w kwocie [...] zł (tj. [...] zł zasiłku macierzyńskiego + [...] zł zasiłku dla bezrobotnych), a nie, jak przyjął organ – [...] zł. Uwzględniając więc realną sytuację dochodową skarżącej i biorąc pod uwagę dodatkowo dochód uzyskany przez członka rodziny skarżącej z tytułu wynagrodzenia za pracę w kwocie [...] zł netto oraz dochód z tytułu świadczeń alimentacyjnych w kwocie 300 zł, stwierdzić wypada, że ani w lutym ani w marcu dochód na osobę w czteroosobowej rodzinie skarżącej nie przekroczył normatywu ustawowego 800 zł. Postępowanie administracyjne w sprawie uznania świadczeń za nienależne we wskazanym przez organy okresie było więc bezprzedmiotowe. W konsekwencji stwierdzić należy, że przyjmując w sprawie świadczenia nienależnie pobranego dochód skarżącej niezgodny z dochodem rzeczywiście uzyskanym, organ naruszył art. 7 kpa i art. 7 ust. 3 ustawy. Mając na względzie, że stwierdzone naruszenie prawa dotyczy w takim samym stopniu decyzji organu pierwszej jak i drugiej instancji, zaś decyzje wydano w warunkach bezprzedmiotowości, Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz § 3 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 r., poz. 1369, ze zm.).