IV SA/Wr 150/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego I. oddala skargę w całości; II. przyznaje adwokatowi Ł. S. od Skarbu Państwa –Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 590,40 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych w tym 23%VAT tytułem niepłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym . Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr SKO [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 11 ust. 2 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163), dalej: ustawa, po rozpatrzeniu odwołania K. K. (dalej: zainteresowany, strona, odwołujący się, skarżący), od decyzji wydanej przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności, leków i przejazd do szpitala na miesiąc wrzesień 2015 r., kwestionowaną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że jak wynika z akt sprawy, w dniu 31 sierpnia 2015 r. zainteresowany złożył wniosek o przyznanie pomocy na zakup lekarstw, przejazdy do kliniki oraz na zakup żywności. Po rozpatrzeniu wniosku organ I instancji, decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], orzekł o odmowie przyznania stronie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności, leków i na przejazdy do szpitala na miesiąc wrzesień 2015 r. Organ pomocy społecznej stwierdził, że nie zostały spełnione warunki do udzielenia wnioskowanej pomocy, bowiem przekroczono kryterium dochodowe. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Podała, że jest schorowana, wymaga stałego leczenia, a jej dochody są niewystarczające. Brakuje jej na opłacenie mediów 150 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję [...] września 2015 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy w wydanej decyzji zwrócił uwagę, że w ustalonym stanie prawnym wnioskodawca rzeczywiście nie ma uprawnień do zasiłku celowego - kryterium dochodowe zostało znacznie przekroczone, czego zresztą odwołujący się nie kwestionował. Organ I instancji bezzasadnie zaniechał wyjaśnienia zakresu przedmiotowego wniosku. Wniosek ten nie zawierał stwierdzenia, że dotyczy pomocy w formie zasiłku celowego, strona wniosła o przyznanie pomocy finansowej na określone cele. Bezzasadnie zaniechano w tej sytuacji rozważenia sprawy pod kątem warunków do przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 41 ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Tym bardziej, że w art. 36 ust. 1 pkt c ustawy wśród świadczeń z pomocy społecznej wymieniono łącznie zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy. Kolegium zleciło, aby organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę rozważył, czy istnieją warunki do udzielenia pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego. W efekcie ponownego postępowania, organ pomocy społecznej podjął decyzję z dnia 7 grudnia 2015 r. Uzasadniając odmowę przyznania specjalnego zasiłku celowego organ I instancji opisał poczynione ustalenia faktyczne dotyczące sytuacji bytowej i zdrowotnej strony i wskazał, że brak środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych nie został wywołany zbiegiem nadzwyczajnych i trudnych do przezwyciężenia okoliczności, a co za tym idzie nie ma podstaw do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego. Od tej decyzji zainteresowany wniósł odwołanie. Odnosząc się do zakwestionowanej decyzji odwołujący zarzucił, że jej uzasadnienie opiera się na "suchych przepisach i nieprawdziwych danych dotyczących zdrowia i wydatków związanych z powstrzymaniem choroby, tj. żółtaczki typu "C", związanej z tym marskości wątroby, choroby onkologicznej, co po części spowodowało 2 wylewy krwi do mózgu". Uzasadniając motywy decyzji wydanej w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. W myśl art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że uzyskiwany przez odwołującego się dochód przewyższa kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej (nie kwestionuje tego także odwołujący), które obecnie wynosi 634 zł (w dniu składania wniosku wynosiło 542 zł). Stąd strona nie kwalifikuje się do uzyskania świadczenia w formie zasiłku celowego. Formy pomocy społecznej określone zostały w art. 36 ustawy o pomocy społecznej. Jedną z nich, jest świadczenie pieniężne w postaci specjalnego zasiłku celowego - art. 36 pkt 1 lit. c. Osobie niespełniającej kryterium dochodowego może zostać przyznana pomoc, o której mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających to kryterium, może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Decyzja w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego o czym świadczy zwrot "może zostać przyznana pomoc". Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji. Organowi pomocy społecznej pozostawiony jest wybór, co do rodzaju rozstrzygnięcia. O treści decyzji uznaniowej decyduje ocena organu o celowości wydania decyzji o odmowie, bądź przyznaniu świadczenia. W ramach uznania administracyjnego organ ma jednak obowiązek ocenić okoliczności uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że nawet spełnienie formalnych przesłanek nie oznacza, że świadczenie będzie "automatycznie" przyznane. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien on również uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia. Jak podało Kolegium, art. 41 pkt 1 ustawy ma charakter wyjątkowy, gdyż umożliwia udzielenie wsparcia osobom, których dochód w zasadzie powinien pozwolić na zaspokojenie ich potrzeb we własnym zakresie. Specjalny zasiłek celowy może być przyznany w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej, należy rozważać w kontekście zdarzeń występujących zupełnie okazjonalnie, wymagających wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń oraz wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania będące wynikiem np. nieszczęśliwych wydarzeń takich jak nagła choroba, wypadek i tym podobne, nie dające się przewidzieć zdarzenia, wskutek których sytuacja materialna i życiowa dotkniętej nimi osoby ulega radykalnemu pogorszeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., I SA/Wa 748/12 i przywołany tam wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r. I OSK 965/10 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Kolegium, zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że w sytuacji odwołującego się nie wystąpiły żadne nagłe zdarzenia lub szczególne okoliczności uzasadniające konieczność przyznania specjalnego zasiłku celowego. Nie ulega wątpliwości organu odwoławczego, że strona znajduje się w trudnej sytuacji życiowej. Odwołujący się (69 lat) jest osobą niepełnosprawną, choruje na zapalenie wątroby typu "C", cukrzycę, encefalopatię. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkując w wynajmowanym mieszkaniu spółdzielczym (1 pokój z kuchnią). Jak podał podczas wywiadu środowiskowego, jego miesięczne opłaty wynoszą: 850 zł (czynsz + wynajem), energia - 99 zł, leki 83,39 zł (według faktur za leki we wrześniu 2015 r.). Z akt sprawy wynika, że odwołujący się w dniu 18 listopada 2014 r. zaciągnął w Alior Banku S.A. pożyczkę w wysokości 5.875,44 zł, rata spłaty kredytu wynosi 348,90 zł, a datę płatności ostatniej raty ustalono na dzień 30 maja 2016 r. Nie można jednak zdanie organu pomocy społecznej tracić z pola widzenia faktu, że strona dysponuje stałym (systematycznym) dochodem w kwocie 1.186,28 zł, na który składa się renta inwalidzka w wysokości 1033,28 zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Ponadto strona może liczyć na pomoc znajomych. Na uzyskiwanie takiej drobnej pomocy (obiad, kolacja) skarżący wskazał w oświadczeniu z dnia 22 grudnia 2015 r. Jak już wskazano wyżej specjalny zasiłek celowy można przyznać jedynie w wyjątkowych, nadzwyczajnych przypadkach, które są niezależne od strony. O wystąpieniu takich przypadków nie świadczy natomiast długotrwałe leczenie i koszty z tym związane. Sytuacja strony jest ustabilizowana i nie mieści się w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w przepisie. Strona ma stałe źródło dochodu. Systematycznie reguluje płatności związane z utrzymaniem (czynsz, energia elektryczna). Odnosząc się do podnoszonych przez odwołującego się kosztów zakupu leków, dojazdów do Kliniki we W. zauważyć trzeba, że wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy przedłożył on fakturę na zakup leków opiewającą na kwotę 83,29 zł. Nie udokumentował zatem, jak twierdzi w odwołaniu z dnia 22 grudnia 2015 r., wydatków miesięcznych na ten cel w kwocie 348,93 zł. Odwołujący nie przedstawił również dowodów na poniesione wydatki związane z dojazdem do W.. Organ pomocy społecznej poinformował stronę, że z chwilą wzrostu wydatków na zakup leków znacznie obciążających budżet domowy powinna zwrócić się o przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Natomiast w przedstawionych okolicznościach sprawy organ I instancji słusznie nie dostrzegł "szczególnie uzasadnionego przypadku". W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając przyznania specjalnego zasiłku celowego. W wydanej decyzji dokonał oceny sytuacji życiowej wnioskodawcy pod kątem wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności i takich okoliczności się nie dopatrzył. Swoje wnioskowanie logicznie i należycie uzasadnił. Powyższe zostało poprzedzone aktualizacją wywiadu w dniu 2 grudnia 2015 r., w którym pracownik socjalny w sposób obszerny opisał sytuację życiową i zdrowotną strony. Na powyższą decyzję zainteresowany wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zarzucił, że organy pomocy społecznej ignorują jego bardzo zły stan zdrowia i koszty, które ponosi w związku z tą sytuacją. Jednocześnie skarżący podał zestawienie miesięcznych kosztów swego utrzymania i wydatków ponoszonych w związku z chorobą. Nadto skarżący podniósł zarzuty wobec wadliwego i niezgodnego z prawem działania Ośrodka Pomocy Społecznej w P.. Zarzuty skargi strona pogłębiła pismami procesowymi przedkładanymi do akt sprawy. We wszystkich pismach podkreślała swój zły stan zdrowia i ponoszone w związku z nim wydatki, których nie jest w stanie pokrywać z posiadanych środków pieniężnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 8 grudnia 2016 r., przyznany skarżącemu pełnomocnik z urzędu, uzupełnił skargę strony. Zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: - art. 8 i 11 k.p.a., poprzez uznanie, iż organy w sposób dokładny zbadały sytuację skarżącego, gdy w rzeczywistości pominęły szereg istotnych okoliczności mających na nią wpływ; - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez podtrzymanie stanowiska organu, iż nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek z art. 41 pkt 1 ustawy, opierając swój osąd jedynie na lakonicznych stwierdzeniach organu I instancji, niepopartych wnikliwym zbadaniem sprawy; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyrażającą się w braku uwzględnienia udokumentowanych przez skarżącego wydatków, związanych z długotrwałym leczeniem, jak i kosztami przejazdów, a nadto dokumentami potwierdzającymi jego trwałą niezdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy w związku ze stale pogarszającym się stanem zdrowotnym; - art. 41 pkt 1 ustawy wskutek jego błędnej interpretacji, polegającej na uznaniu, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, który pozwalałby na przyznanie osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe przyznania zasiłku celowego, w sytuacji, gdy właściwie ustalony stan faktyczny, pomimo istniejącego w tym zakresie uznania administracyjnego, pozwalałby na wyciągnięcie odmiennych wniosków. Uzasadniając opisane zarzuty pełnomocnik m.in. wywodził, że stan zdrowia skarżącego i ustalony wobec niego stopień niepełnosprawności determinują jego życie w taki sposób, iż dokonana przez organy ocena materiału dowodowego jawi się jako dowolna. Zdaniem pełnomocnika, przedstawiona dokumentacja, potwierdzająca zły stan zdrowia skarżącego oraz warunki jego bytowania, nie pozwalały na podjęcie negatywnych dla niego rozstrzygnięć. Wobec powyższego pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że decyzja ta jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę podjętych rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym stanowiły przepisy ustawy dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163), które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Ustawa ta przewiduje m.in. udzielanie pomocy społecznej w formie zasiłków celowych oraz zasiłków celowych specjalnych. Zasiłek celowy w myśl art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przy czym jego przyznanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej – a taką jest skarżący - 542,00 zł. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że skarżący uzyskuje dochód w wymiarze przekraczającym to kryterium. Łączny jego dochód wynosi bowiem 1186,28 zł (netto), a stanowią go renta i dodatek pielęgnacyjny. Skoro zatem dochód uzyskiwany przez skarżącego przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, organy obu instancji zasadnie rozpoznały wniosek w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wprawdzie użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym, jednakże w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że rozumieć pod nim należy – jak trafnie wywiodło Kolegium - przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej. Na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego z całą pewnością nie jest "szczególnym przypadkiem" obiektywnie niski (choć przekraczający kryterium ustawowe) dochód skarżącego powiązany z dysfunkcją w postaci niepełnosprawności i przewlekłej choroby, czy niezadowalające warunki mieszkaniowe – wynikające ze standardu wynajmowanego lokalu. Okoliczności te wprawdzie wskazują na jego bardzo trudną sytuację życiową, której organy rozstrzygające sprawę ani Sąd nie kwestionują, jednakże nie można ich traktować jako "szczególne", a więc odbiegające od typowych sytuacji, w jakich na ogół znajdują się osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej. Tym bardziej jeśli się weźmie pod uwagę, że gros takich osób nie posiada jakichkolwiek dochodów (a są wśród nich także osoby bezdomne czy rodziny z dziećmi) i to ich potrzeby związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb bytowych winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie, co przy niedostatecznej ilości środków jakimi dysponują organy pomocy społecznej także nie zawsze jest możliwe. Skarżący, będąc osobą przewlekle i ciężko chorą ma także świadomość konieczności stałego ponoszenie wydatków na wykup leków, a zatem ich ponoszenie nie może być traktowane jako wywołane okolicznościami, przewidzianymi w hipotezie normy zawartej w art. 41 pkt 1 ustawy. Podobnie nie można za wywołane takimi okolicznościami traktować wydatków mieszkaniowych (czynsz, energia elektryczna), których ponoszenie ma charakter stały i cykliczny. Sąd dostrzega, tak samo jak organy pomocy społecznej, trudną sytuację skarżącego i jego bardzo zły stan zdrowia. Nie może to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy wpłynąć na jej rozstrzygnięcie. W takiej zaś sytuacji zgodzić się przyjdzie z organami, że ma on możliwość w oparciu o własne dochody zabezpieczenia środków niezbędnych do samodzielnego sfinansowania zgłaszanych potrzeb, a to uprawniało organ pomocy społecznej do odmowy przyznania skarżącemu oczekiwanej pomocy. Tym bardziej, że celem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie wyręczanie ich w tym zakresie, czy też zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej. Zwłaszcza wówczas, gdy osoba ta przekracza – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Tym samym rozstrzygnięcia organów obydwu instancji nie naruszają prawa i mieszczą się granicach uznania administracyjnego. Mimo tego, że Sąd, tak samo jak organy pomocy społecznej, w żaden sposób nie neguje twierdzeń skarżącego oraz jego pełnomocnika w kwestii bardzo złego stanu zdrowia, jak i trudnej sytuacji materialnej skarżącego, podkreślenia wymaga, że na tle badanych decyzji zarzuty przez nich zgłoszone nie znajdują żadnego uzasadnienia. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2015 r., poz. 1801), § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c.