IV SA/Wr 151/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 października 2015 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało podaniem z dnia 19 maja 2014 r. W. B. i T. B. (dalej skarżący, wnioskodawca ) którzy jak wskazano w końcowej części tego pisma "w imieniu właścicieli" wskazanych w nagłówku owego pisma jako "Mieszkańcy budynku ul. [...] O." wnieśli o "dodatkową weryfikację przyznanego zasiłku celowego oraz rozmiaru strat w tym budynku". Jak wskazano dalej, opracowana przez rzeczoznawcę majątkowego opinia obejmowała wykonanie wszystkich niezbędnych prac i ustaliła wartość szkody na kwotę 29 637 zł. Wnioskodawca wskazał, że decyzją Kierownika GOPS (dodanie Sądu z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] akta adm.k.13) nie zostały uwzględnione prace remontowe w pomieszczeniach piwnicznych, co powoduje degradację budynku mieszkalnego. Podkreślili, że brak izolacji poziomej spowodował podsiąkanie wilgoci do lokali mieszkalnych na parterze. Końcowo wniesiono o powołanie biegłego do przeprowadzenia oględzin budynku w celu weryfikacji strat poniesionych przez mieszkańców. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 3 ust.4, 40 ust. 2 i 3,art. 104 ust.1, art.106 ust.1 i4, art. 110 ust.1 i ust.7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) dalej u.p.s., w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz 267) dalej k.p.a. , Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., działający z upoważnienia Burmistrza, (dalej organ I instancji) odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego w wysokości 61 485,15 zł na remont budynku mieszkalnego położonego w O. przy ul. [...], uszkodzonego przez ulewne deszcze z lipca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wskazał m.in. że decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. nr [...] z dnia [...] listopada 2013 roku przyznano P. S., działającemu w imieniu pozostałych współwłaścicieli budynku, zasiłek celowy w wysokości 8525,14 zł, podkreślając, że rzeczoznawca majątkowy w opinii z dnia 4 listopada 2013 r. oszacował wielkość szkody na kwotę 29 637 zł. Kwotę tę pomniejszono jednak o koszty remontu piwnic, wymianę tynków, malowanie, rozebranie ogrodzenia, uzupełnienie murków oporowych (łącznie 21 111,86 zł). Od decyzji tej wnioskodawcy nie odwołali się. Dalej wskazano, że wobec faktu, że wskazanym na wstępie pismem z dnia 19 maja 2014r. W. i T. B., w imieniu pozostałych mieszkańców budynku mieszkalnego położonego w O. ul. [...], zwrócili się do organu I o weryfikację przyznanego zasiłku oraz rozmiaru strat w tymże budynku, organ uznał tak sformułowane żądanie za wniosek o przyznanie nowego zasiłku celowego, nie zaś wniosek o wznowienie zakończonego postępowania. W konsekwencji organ zlecił wykonanie kolejnej opinii technicznej w celu wyceny szkód w tym budynku mieszkalnym. Jak wynika z opinii technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę, ulewne deszcze, które dotknęły mieszkańców budynku, w znaczący sposób przyczyniły się do uszkodzeń części budynku, a w szczególności piwnic i fragmentów elewacji budynku. Przy tym skutki ulewnych deszczy do czerwca 2013 roku są widoczne i bez przeprowadzenia niezbędnych robót remontowych będą powodowały coraz głębszą degradację budynku. Wedle nowej opinii koszt robót polegających na usunięciu i przeciwdziałaniu skutkom zalania budynku to kwota 70 006,29 zł. Powołano się także na fakt, że D. Urząd Wojewódzki we W. Wydział Polityki Społecznej w piśmie z dnia 30 lipca 2014 r. w odpowiedzi na pismo organu I instancji z dnia 7 lipca 2014 r. zawierające prośbę o uruchomienie środków finansowych na realizację zasiłku celowego wyraził stanowisko, iż nie widzi podstaw do uwzględnienia wniosku złożonego w tej sprawie o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego, uzasadniając to dotychczas przyznaną pomocą, a także upływem czasu od dnia zdarzenia. Urząd podkreślił, że poszkodowani nie złożyli odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2013 roku. W ocenie Urzędu, obecnie brak jest podstaw do ponownej weryfikacji przyznanego zasiłku oraz rozmiaru strat. Podkreślono jednocześnie, że na obecny stan piwnic mogły mieć wpływ nie tylko ulewne deszcze, ale również brak koniecznych remontów w latach poprzednich oraz proces dekapitalizacji budynku. W konsekwencji organ I instancji nie uwzględnił opisanego wyżej wniosku z dnia 19 maja 2014r. Powołując się na regulacje art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s organ wskazał, że poszkodowani (współwłaściciele budynku ) w wyniku zdarzenia z dnia 29/30 lipca 2013r. - spełniali przesłanki ustawowe do otrzymania zasiłku celowego w związku z klęską żywiołową. Jednakże podkreślono dalej, poszkodowani zostali objęci już pomocą w formie zasiłku celowego. Wprawdzie pomoc ta nie obejmowała całej wysokości szkody powstałej wskutek ulewnych deszczy (oszacowanej na kwotę 29 637 zł), to jednak ówcześnie organ znalazł podstawę do przyznania pomocy jedynie w ograniczonej wysokości. Wskazano także , że decyzja ta została wydana zgodnie z zasadami określonymi przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w pismach [...] z dnia [...] czerwca 2013 roku oraz [...] z dnia [...] sierpnia 2013 roku. i nie została zakwestionowana przez stronę. Zdaniem organu złożenie kolejnego wniosku o kolejny zasiłek celowy skutkowało wszczęciem kolejnego postępowania administracyjnego, w którym organ powinien rozpatrzyć, czy poszkodowanym należna jest pomoc jeszcze w wyższym rozmiarze, niż dotychczas. Organ ponownie przypominał, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej zwrócił się do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. Wydział Polityki Społecznej - a więc instytucji, która dysponuje rezerwami przeznaczonymi na zwalczanie skutków klęsk żywiołowych - o interpretację, czy możliwe jest przyznanie kolejnego zasiłku. Urząd zajął jednoznaczne stanowisko, iż taka pomoc nie przysługuje. Organ I instancji wskazał także na rozbieżności, w wyliczeniach obu biegłych oraz fakt, że druga opinia została sporządzona dopiero w czerwcu 2014 roku, a więc prawie rok po zdarzeniu. Wobec czego wyraził pogląd, że zapewne część uszkodzeń budynku wynika nie bezpośrednio z zalania, lecz upływu czasu. Wskazano także, że niezależnie od wyliczenia wysokości szkody, konieczne jest także wzięcie pod uwagę samego zakresu szkody. Biegli wzięli pod uwagę wszelkie uszkodzenia, jakie występują w ww. budynku. W konsekwencji wywiedziono, powołując się na wydane w tym względzie orzecznictwo sądów administracyjnych, że zasiłek celowy nie może zaspokajać każdej potrzeby poszkodowanych, gdyż nie jest odszkodowaniem, a służy zaspokojeniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych, nie zaś całkowitemu przywróceniu stanu sprzed zdarzenia. Zasady te są stosowane przez Ośrodek już kilka lat i wynikają z jednoznacznych pism D. Urzędu Wojewódzkiego we W. Wydział Polityki Społecznej, w których wskazywano, że np. zasady określone przez Ministra Administracji i Cyfryzacji nie przewidują pomocy w formie zasiłków celowych na remonty piwnic, garaży, komórek i innych pomieszczeń niemieszkalnych. W niniejszym przypadku wskazany zakres remontu obejmuje także remont piwnic. Zauważono także, że mimo podjętych działań, organ I instancji nie otrzymał środków z rezerwy celowej budżetu państwa na wypłatę dla poszkodowanych zasiłku celowego w wysokości 61 485,15 zł. Choćby zatem z tego względu nie jest możliwe przyznanie zasiłku celowego. D. Urząd Wojewódzki we W., jest bowiem dysponentem środków z rezerwy celowej budżetu państwa, a zatem odmowa przyznania tych środków blokuje możliwość przyznania i wypłaty zasiłku. W tym kontekście powołano treść art. 3 ust. 4 u.p.s. zgodnie z którym "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej." W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej skarżący podważył sposób doręczenia uprzedniej decyzji przyznającej w części wnioskowane świadczenie, a także ocenę stanu technicznego budynku dokonaną przez organ orzekający. Wskazał na rozmiar poniesionych strat i ich charakter oraz zakres koniecznego remontu, polegającego na wykonaniu prac niezbędnych do przywrócenia właściwego stanu technicznego ścian piwnicznych i stropu piwnicznego, które stanowią nieodłączny element budynku mieszkalnego. Wnioskodawca podniósł także że decyzja organu I instancji została wydana po upływie 3 miesięcy od złożenia wniosku. Wywiódł także, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie pokusił się o sprawdzenie czy wnioskodawcy posiadają możliwości, aby we własnym zakresie zaspokoić potrzeby związane z usunięciem skutków doznanej straty wynikłej z działania klęski żywiołowej. Tymczasem budynek zamieszkują w większości ludzi starsi, schorowani i znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej. Rozmiar strat i zakres koniecznych do wykonania prac znacznie przekracza możliwości członków tej wspólnoty mieszkaniowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach decyzji ostatecznej organ przywołując treść przepisów art. 40 ust.1 2 i 3 u.p.s. wskazał na charakter prawny tego świadczenia szeroko przedstawiony w decyzji organu I instancji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że okoliczność braku środków finansowych na przeprowadzenie remontu budynku mieszkalnego przez jego współwłaścicieli nie jest sama w sobie wystarczającym argumentem uzasadniającym przyznanie zasiłku celowego w wysokości żądanej przez wnioskodawcę, a w niektórych sytuacjach może być wręcz obojętna dla losów tego wniosku. Dzieje się tak bowiem z racji ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji organów. Środki przeznaczone na wypłatę zasiłków celowych kierowane są bowiem w pierwszej kolejności do osób zamieszkujących w domach lub lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu. Nawiązując do uznaniowego charakteru decyzji wydanej w tej sprawie organ wskazał, na ograniczony zakres kontroli takiej decyzji sprowadzający się w zasadzie do badania poprawności przeprowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego z uwzględnieniem jego zasad. Nawiązując do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy organ przypomniał , że strona decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. miała przyznany zasiłek w kwocie 8525,14 zł. Odwołując się do wniosków końcowych drugiej opinii biegłego, w konfrontacji z pozostałą dokumentacją, organ odwoławczy doszedł do wniosku zbieżnego ze stanowiskiem organu I instancji, uznając, że obecny stan techniczny budynku mieszkalnego jest nie tylko wynikiem szkód powstałych w wyniku ulewnych deszczy w 2013r. i podtopień, ale także zaniedbań w zabezpieczeniu nieruchomości przed ewentualnymi skutkami zdarzeń losowych, a także niekorzystnego położenia budynku. Organ odwoławczy wyjaśnił, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania i nie stanowią rekompensaty za straty w mieniu poniesione w wyniku klęski żywiołowej mają bowiem jedynie charakter subsydiarny. Zatem skoro przyznane poprzednio środki finansowe, na pokrycie prawie połowy oszacowanych wówczas szkód nie były wystarczające i nie pokryły w całości kosztów remontów, ponowne ubieganie się w rezultacie o ich uzupełnienie, a nie pokrycie nowych szkód związanych z wystąpieniem klęski żywiołowej winno spotkać się z odmową. W zakresie powołania się przez organ I instancji na wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych oraz Wojewody D. organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi na charakter środków przeznaczonych na przeciwdziałanie klęskom żywiołowym owe wytyczne mogą być wykorzystywane jako argumentacja subsydiarna w celu zagwarantowania równego dostępu do świadczeń pomocowych z budżetu państwa dla osób, które poniosły straty w wyniku kataklizmu. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji poddał ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na remont budynku nie przekraczając granic uznania administracyjnego a bezpośrednia przyczyną odmowy przyznania świadczenia było negatywne stanowisko Wojewody w opisanym wyżej piśmie z dnia 30 lipca 2014 r. co do braku podstaw do uwzględnienia wniosku Gminy o uruchomienie dodatkowych środków finansowych. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie naruszył także przepisów postępowania nie przeprowadzając oględzin w toku rozpoznania tej sprawy, gdyż wizji dokonał wyznaczony do tego biegły. Natomiast opinia biegłego w zakresie stanu technicznego – co do wymaganych robót oraz stanu obecnego nieruchomości nie została podważona. Organ w zaskarżonej decyzji dokonał jedynie oceny tego środka dowodowego uznając, że wpływ na stan obiektu można przypisać różnym czynnikom. W kwestii natomiast czasu trwania postępowania, Kolegium przyznało, że organ I instancji zaniechał realizacji obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. Uchybienie w tym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik tego postępowania. W zakresie zarzutów koncentrujących się na wadliwym doręczeniu poprzedniej decyzji przyznającej wnioskowane świadczenie w 2013 r. organ wskazał, że przedmiotem tego postępowania jest decyzja z dnia [...] października 2014 r. Marginalnie wskazał, że gdyby nawet przyjąć, że decyzja z 2013 r. została doręczona dopiero w kwietniu 2014 r. to termin na złożenie odwołania skutecznie minął, zaś strony nie podejmowały od tego czasu żadnych kroków prawnych zmierzających do przywrócenia terminu na złożenie odwołania i uprawdopodobnienia okoliczności podnoszonych w treści odwołania. Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji właściwie zastosował art. 40 ust. 2 ustawy "w sytuacji domagania się uzupełnienia świadczenia uprzednio uzyskanego, mimo że nie zaistniała żadna okoliczność determinująca uruchomienie środków zgodnie z treścią tego przepisu. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów: - art. 3, art. 40 ust. 1 2, art. 106 ust. 1 i ust.4 oraz art. 110 u.p.s. poprzez nieprzyznanie zasiłku celowego we wnioskowanej wysokości, mimo spełnienia przesłanek ustawowych, -art. 7,art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, prowadzenie postępowania w sposób przewlekły – tj. brak ustalenia i wskazania, jakie konkretnie prace objęte opinią biegłego P. B. nie podlegają uwzględnieniu w zasiłku celowym oraz czy obecnie ujawnione (tj. po decyzji z 2013 r.) szkody są wynikiem zdarzenia losowego, czy też jakiegoś innego; mylne interpretowanie prac objętych wskazaną opinią z pracami zmierzającymi do pokrycia wszelkich strat w substancji budynku; wadliwe uznanie, że (nieokreślona w decyzji przez organ) część uszkodzeń budynku wskazana w tej opinii nie wynika z zalania, lecz upływu czasu, zaniedbań w zabezpieczeniu i niekorzystnego położenia budynku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.wniosło o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, że granicę sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnej wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Z 2014, poz. 1647) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji uzasadnia jej uchylenie, czyli wycofanie z obrotu prawnego. Innymi słowy Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012r.,poz.270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. co do zasady nie jest związany granicami skargi , wyjątek stanowi bowiem skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego (art. 57 a). Przepis ten umożliwia zatem Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że złożona w tej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z nieco innych przyczyn niż wskazane w skardze. W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji , zgodnie z zasadami wyrażonymi w p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), z którego wynika, że świadczenie w postaci zasiłku celowego może być przyznane osobie, która poniosła stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Jak trafnie zauważył organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie w sprawie wydane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza przytoczona treść art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza – jak wynika z art. 7 kpa – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 26 września 2000r., I SA 945/00, LEX 79608). Uszczegółowieniem tej zasady jest przepis art. 3 ust. 4 u.p.s., zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Z kolei art. 2 ust.1 u.p.s. stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem organu w rozpatrywanej sprawie była zatem ocena, wniosku złożonego przez skarżącego przez pryzmat powołanych regulacji z oczywistym uwzględnieniem reguł rządzących postępowaniem administracyjnym. Kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy mają zatem ustalenia faktyczne, tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistym określić można prawa i obowiązki strony. Niewątpliwie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiona została obszerna argumentacja, przemawiąjąca – w ocenie Kolegium za słusznością odmownego rozpoznania podania, które złożył skarżący wraz z małżonką, interpretowanego przez organy obu instancji jako wniosek o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego położonego w O. przy ul. [...]. Tymczasem po pierwsze, z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że postępowanie w sprawie administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją ostateczną wydaną w trybie zwykłym zostało wszczęte – na skutek podania z dnia 19 maja 2014 r. W. B. i T. B., którzy jak wskazano w końcowej części tego pisma "w imieniu właścicieli" wskazanych z kolei w nagłówku tego pisma jako "Mieszkańcy budynku ul. [...] O.". Autorzy podania wnieśli o, cyt.: "dodatkową weryfikację przyznanego zasiłku celowego oraz rozmiaru strat w tym budynku". Nadto już z samego uzasadnienia tego wystąpienia wynika, że w przedmiocie tego świadczenia (tj. zasiłku celowego na remont części budynku uszkodzonego w wyniku ulewnych deszczy z lipca 2013 r.) została już wydana decyzja przez organ I instancji, w której nie zostały uwzględnione koszty prac remontowych w pomieszczeniach piwnicznych budynku. Tymczasem kontrolowana w tym postępowaniu decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na remont tej samej nieruchomości z powodu tych samych powodów, została wydana jedynie w stosunku do skarżącego. Podkreślić w tym miejscu należy, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.) i w każdym z tych przypadków o wszczęciu postępowania w określonym przedmiocie należy zawiadomić wszystkie strony tego postępowania, celem zapewnienia im możliwości skorzystania z prawa do czynnego w nim udziału. Jednocześnie poza sporem jest, że organ administracji związany jest żądaniem strony i nie może zmieniać jego treści (nadawać mu innego znaczenia) w sposób nie korespondujący z wolą samego zainteresowanego. W tym celu organ administracji winien każdorazowo wyjaśnić rzeczywisty zamiar strony. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a., jest bowiem jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. W razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Innymi słowy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Organ winien zatem wykorzystując mechanizm zapisany treścią art. 64 §2 k.p.a. wezwać wnoszącego podanie do jego uzupełnienia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Takiemu postępowaniu, szczególnie w sprawach z zakresu pomocy społecznej, musi towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest wyjaśnienie faktycznego żądania strony, po odpowiednim pouczeniu strony - zgodnie z art. 9 k.p.a. - o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania). Dopiero wówczas jest możliwe dokonanie pełnej analizy stanu faktycznego i wydanie rozstrzygnięcia zarówno w prawidłowym trybie jak i przedmiocie. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie doszło natomiast do niczym nie popartej swoistej wykładni zgłaszanych żądań i przełożenia zawartych w piśmie twierdzeń i przypuszczeń na konkretny wniosek, w tym przypadku wszczynający postępowanie w trybie zwykłym. Organ bowiem przyjął arbitralnie, że jest to kolejny wniosek o przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego z powodu zalania przez ulewne deszcze w lipcu 2013 r. mimo pełnej świadomości o funkcjonowaniu w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Taka jednostronna interpretacja pisma inicjującego to postępowanie jest nie możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia powołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego. Organ istotnie, mimo posiadania wiedzy o powyższych faktach nie rozważył tych okoliczności nie podejmując nawet próby zbadania intencji strony, w kontekście owej "dodatkowej weryfikacji" świadczenia przyznanego przecież w drodze decyzji ostatecznej, na co zresztą wydaje się wskazywać zarówno treść tego podania jak i złożonego w tej sprawie odwołania, np. w którymś z trybów nadzwyczajnych. Dlatego też, skoro w niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji nie dostrzegły obowiązków ciążących na nich na mocy przepisów k.p.a., a zwłaszcza art. 7 i 9 k.p.a. oraz możliwości określonych art. 64 § 2 w zw. z art. 63 §2 k.p.a. w sytuacji gdy pismo nie precyzowało żądania to należy stwierdzić, że wydały zaskarżone decyzje bez należytego wyjaśnienia żądania strony, co ewidentnie mogło mieć istotny wpływ na wynik badanej sprawy. Tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 64 § 2 k.p.a., jak również przepisu 104 § 2 k.p.a. – nie rozstrzygnięto przecież sprawy, co do jej istoty – a także przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – określającego obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej w tym szczególnie uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji. Uchybienia tego rodzaju mają charakter wspólny tak, gdy chodzi o decyzję organu I instancji, jak i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W rezultacie też, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed organami I i II instancji, wbrew ogólnej dyrektywie wyrażonej w przepisie art. 7 kpa nie wyjaśniono stanu faktycznego i nie załatwiono sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony także i z tego powodu, że w istocie nie ustalono kto jest stroną tego postępowania. Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że po wszczęciu postępowania w tym przypadku na wniosek z dnia 19 maja 2014 r. ( stosownie do art. 61 §3 k.p.a.), obowiązkiem organu I instancji, poza oczywiście jednoznacznym, w drodze dostępnych środków prawnych, ustaleniem intencji wnoszącego podanie, było prawidłowe ustalenie pełnego kręgu stron tego postępowania. Jeśli bowiem wniosek pochodzi od strony, to z dniem jego doręczenia organowi następuje wszczęcie postępowania. Rzeczą organu po myśli art. 61 § 4 k.p.a. jest wówczas ustalenie, czy w postępowaniu powinny brać udział również inne strony i ewentualne zawiadomienie ich o wszczęciu tego postępowania. Już bowiem z lektury samego wniosku inicjującego postępowanie w tej sprawie wynika, że składa go skarżący wraz z małżonką ale "w imieniu właścicieli mieszkańców budynku ul. [...]". Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy wywiadu środowiskowego wynika, że w budynku znajduje się pięć odrębnych lokali, których właścicielami jest pięć rodzin w istocie zamieszkujących tę nieruchomość, w tym Państwo podpisani pod pismem z dnia 19 maja 2014 r. Z kolei z regulacji art. 102 ust.1 u.p.s. wynika, że świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Jeśli zatem w istocie wnioskodawcą był ogół (pięciu ) współwłaścicieli, a nie sam skarżący- co w żaden sposób nie zostało także wyjaśnione, którym chodziło de facto o pozyskanie środków na remont części wspólnych budynku uszkodzonych w wyniku klęski żywiołowej, to bezsprzecznie za co najmniej niepełne należało uznać oznaczenie strony dokonane w kontrolowanych decyzjach. Przy takim założeniu nie sposób bowiem wykluczyć, że stroną tego postępowania administracyjnego będą wszystkie podmioty , powiązane w tym przypadku ze sobą z mocy ustawy stosunkiem prawnym, tu wynikającym ze współwłasności nieruchomości objętej wnioskiem . Zważyć przy tym należy, że w stosunkach zewnętrznych występują bowiem wszyscy właściciele lokali, jako pewna zorganizowana całość, nazywana przez ustawę z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), wspólnotą mieszkaniową. Zatem to wspólnota jako swoisty reprezentant właścicieli lokali może np. rozporządzać ich majątkiem, na który składają się m.in. pożytki i przychody z nieruchomości wspólnej, choć w rzeczywistości ten majątek stanowi współwłasność właścicieli lokali tworzących wspólnotę. Jednocześnie według art. 19 tej ustawy jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności (art. 199-209 k.c. oraz art. 611-616 k.p.c.). W konsekwencji jeśli w rozpoznawanej sprawie współwłaściciele nie określili sposobu zarządu nieruchomością wspólną, a takiej dokumentacji także brak w tej sprawie to oznacza, że znajdują tu zastosowanie wskazane wcześniej przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego. Tymczasem według art. 199 k.c., co do zasady do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. O ile takiej zgody brak, współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeka mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Stosownie zaś do dyspozycji art. 201 k.c., do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Jednocześnie należy jednak zastrzec, że Kodeks cywilny nie definiuje pojęć czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W literaturze i w orzecznictwie przyjmuje się, że zaliczenie określonej czynności do zwykłego zarządu czy przekraczającej ten zakres jest dokonywane w konkretnych okolicznościach faktycznych, z uwagi na brak możliwości przyjęcia jednolitego kryterium ich rozgraniczenia. Wyrażany jest pogląd, że przez czynność zwykłego zarządu należy rozumieć załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach jej aktualnego przeznaczenia, natomiast pozostałe czynności należą do spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu. Niniejszym postepowaniu, prawidłowe ustalenie stron tego postępowania administracyjnego ma istotne znaczenie, zarówno ze względu na zagwarantowanie tym stronom przestrzegania ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu, ale także choćby ze względu na leżący po stronie obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który polega choćby na przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego na podstawie art. 107 u.p.s. W tej bowiem sytuacji, przy przyjęciu założenia, że szczególnego świadczenia z pomocy społecznej domaga się ogół współwłaścicieli tworzący z mocy prawa małą wspólnotę mieszkaniową stanowiącą jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której także ustawa z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi pod pewnymi warunkami przydaje określenie "poszkodowana"(art. 2 tej ustawy) to sytuacja każdego ze współwłaścicieli winna być ustalona w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego u każdego z nich. Nie może być bowiem tak, że organ orzekający w sprawie decydując o przyznaniu środków na remont części wspólnych budynku, czyni to niejako z automatu przeprowadzając wywiad środowiskowy jedynie z jednym z członków wspólnoty. Musi to bowiem uczynić sprawdzając jaka jest sytuacja wszystkich współwłaścicieli, szczególne w kontekście zbadania ich możliwości do zaspokojenia we własnym zakresie potrzeby związane z usunięciem skutków klęski żywiołowej(art. 2 u.p.s.). Wyżej opisane naruszenia przepisów postępowania nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu I instancji powieliło zatem błędy tego organu i w rezultacie orzekło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z przyczyn wskazanych wyżej, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą w całości, bez potrzeby ustosunkowania się do stawianych skargą zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego . Natomiast odnosząc się do podniesionego przez stronę zarzutu znacznego upływu czasu między złożeniem przedmiotowego wniosku , a wydaniem decyzji w tej sprawie, należy wskazać ,że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kwestia przewlekłości postępowania administracyjnego. Jeżeli skarżący uważa, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie prowadzone było przewlekle, to w stosownym czasie przysługiwał mu środek prawny w postaci zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a w przypadku jego nieuwzględnienia - skarga do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania. Niewątpliwie sprawa przewlekłości postępowania wykracza poza granice sprawy sądowo-administracyjnej, o której mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a, rozpoznanej przez sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu sądowo-administracyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Ponownie procedując w sprawie wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej organy administracji uwzględnią wskazane wyżej oceny oraz wytyczne dotyczące dalszego postępowania, zwłaszcza odnoszące się do kwestii prawidłowego ustalenia strony postępowania, a to w kontekście podmiotowego zakresu regulacji ustawy o pomocy społecznej, prawidłowego ustalenia żądania zawartego w podaniu z dnia 19 maja 2014 r. występując w razie jakichkolwiek wątpliwości w tym względzie o jego sprecyzowanie – obowiązkiem organu jest bowiem precyzyjne określenie przedmiotu postępowania i w zależności od poczynionych w sprawie ustaleń, czyniących zadość zasadzie wyrażonej na gruncie przepisu art. 7 k.p.a., rozstrzygną sprawę, w sposób, który co do formy prawidłowo uwzględniać będzie wszystkie obligatoryjne elementy decyzji wskazane w przepisie art. 107 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji .