IV SA/Wr 152/16

|Sygn. akt IV SA/Wr 152/16 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 15 listopada 2016 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , Sędziowie:, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca), , , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r., sprawy ze skargi B. S., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego, , stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji., Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek B.S. (zwanej dalej skarżącą, wnioskodawczynią lub stroną) z dnia 21 grudnia 2015 r. (data wpływu) w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Strona zadeklarowała, że zamieszkuje w wynajmowanym lokalu o powierzchni użytkowej 40,56 m2, na którego utrzymanie, w miesiącu złożenia wniosku, wydatkowała 184,24 złotych. Lokal jest wyposażony w instalację gazu przewodowego, lecz nie posiada centralnego ogrzewania oraz centralnie podgrzewanej wody. Dalej wnioskodawczyni podała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zaś jej miesięczne dochody uzyskiwane z tytułu emerytury wynoszą 1588,10 złotych brutto. Do wniosku strona dołączyła decyzję o wysokości pobieranej emerytury w kwocie 1349,93 złotych wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie 208,17 złotych, a także umowę najmu mieszkania oraz dokumenty świadczące o ponoszonych wydatkach na utrzymanie mieszkania (czynsz, opłata za energię elektryczną oraz gaz). Po rozpatrzeniu żądania skarżącej Burmistrz Miasta i Gminy R., decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 – 3, art. 5 – 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.d.m.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., nr 156, poz. 1817 ze zm.) oraz art. 6 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) orzekł o odmowie przyznania stronie dodatku mieszkaniowego. Odwołując się od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca podniosła, że organ pomocy społecznej doliczył do jej dochodów dodatek pielęgnacyjny. Poza tym niezasadnie zwiększył powierzchnię użytkową lokalu (35,53 m2) o powierzchnię toalety (5,03 m2), która zlokalizowana jest poza mieszkaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 6 u.d.m. oraz § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i orzekło o przyznaniu stronie dodatku mieszkaniowego w kwocie 63,37 złotych miesięcznie na okres od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. Organ odwoławczy na wstępie wyjaśnił, że dodatek mieszkaniowy przyznawany jest m.in. najemcy lokalu mieszkalnego, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego, w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym obowiązującej w dniu złożenia wniosku, a zajmowana powierzchnia nie przekracza określonej powierzchni normatywnej, wynoszącej dla jednej osoby 35 m2. Kolegium uznało, że lokal skarżącej nieznacznie przekracza wskazaną powierzchnię, a w takiej sytuacji dodatek mieszkaniowy wylicza się w oparciu o wydatki przypadające na powierzchnię normatywną wynoszącą 40,56 m2. Zdaniem organu, do powierzchni użytkowej lokalu zasadnie zaliczono powierzchnię toalety, albowiem jest ona zajmowana i użytkowana przez wnioskodawczynię samodzielnie. Wydatki na powierzchnię normatywną lokalu zostały przyjęte przez organ na poziomie 158,98 złotych (czynsz, zaliczka na zimną wodę i odbiór nieczystości płynnych oraz opłata za odbiór nieczystości stałych). Po doliczeniu zaś ryczałtu za brak ciepłej wody (11,02 złotych) oraz za brak centralnego ogrzewania (96,46 złotych) łączna wysokość wydatków wyniosła 266,46 złotych. Wysokość uzyskiwanych przez stronę skarżącą dochodów – w ocenie Kolegium – został ustalona przez organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy. Organ ten niezasadnie doliczył do otrzymywanej emerytury (1349,93 złotych) również i dodatek pielęgnacyjny (208,17 złotych). Świadczenie to mieściło się bowiem w pojęciu "zasiłki pielęgnacyjne" i podlegało odliczeniu od dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 u.d.m., co wynikało z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09. W związku z tym kwota prawidłowo przyjętego całkowitego dochodu kształtować się powinna na poziomie 4049,79 złotych. Obliczając wysokość dodatku mieszkaniowego organ drugiej instancji wskazał, że stanowi on różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu (266,46 złotych), a wydatkami ponoszonymi przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15 % dochodów dla jednoosobowego gospodarstwa, co w sytuacji skarżącej oznacza kwotę 202,49 złotych. Przyznany dodatek mieszkaniowy wyniósł więc 63,97 złotych. W skardze wywiedzionej od powyższej decyzji, strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do jego wznowienia. Skarżąca wskazała, że Kolegium błędnie doliczyło do powierzchni normatywnej lokalu odrębnego pomieszczenia (toalety). Z rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu odwoławczego dowiedziała się ponadto o błędach w obliczeniu wysokości dodatku mieszkaniowego, mogących prowadzić do cofnięcia wydanej decyzji. W związku z tym skarżąca podkreśliła, że nie wie już sama, czy przyznany dodatek się jej należy, czy też nie. W odpowiedzi na skargę Kolegium stwierdziło, że przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego przyjęto błędny odsetek dochodu skarżącej (20 % zamiast 15 %). Organ podtrzymał natomiast swoje stanowisko względem powierzchni normatywnej lokalu, jaka powinna zostać wzięta pod uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, regulującej zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach (art. 1). W myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przysługuje m.in. najemcom, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy normatywna powierzchni użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 dla jednej osoby. Z akt sprawy, w tym w szczególności z deklaracji złożonej przez skarżącą oraz z załączonych do niej dokumentów wynika, że wnioskodawczyni zamieszkuje w wynajmowanym lokalu o powierzchni 40,56 m2. W ocenie Sądu wskazana powierzchnia użytkowa, wbrew zarzutom skarżącej, został przyjęta prawidłowo. Nie można bowiem uznać, że pomieszczenie toalety, nawet jeśli znajduje się poza mieszkaniem, stanowi odrębny lokal. Należy podkreślić za organem odwoławczym, że skarżąca samodzielnie dysponuje tym pomieszczeniem. Korzysta zaś z niego w ramach wiążącej ją umowy najmu, określającej w § 2, że w skład wynajmowanego lokalu wchodzi także pomieszczenie sanitarne (WC, łazienka) o powierzchni 5,03 m2. Stąd też organ zasadnie ustalił wysokość powierzchni użytkowej lokalu wynajmowanego przez skarżącą. Prowadzone przez nią jednoosobowe gospodarstwo domowe osiąga miesięczne dochody wynoszące 1349,93 złotych brutto, które nie przekraczały kwoty 1540,79 złotych, tj. 175 % kwoty najniższej emerytury wynoszącej od dnia 1 marca 2015 r. 880,45 złotych miesięcznie. W tym miejscu należy jedynie podzielić stanowisko organu co do możliwości zaliczenia do dochodu skarżącej przysługującego jej dodatku pielęgnacyjnego w wysokości 208,17 złotych. Jak wynika bowiem z wiążącej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, dodatku pielęgnacyjnego, określonego w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., nr 39, poz. 353 ze zm.) nie wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.m., wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywna powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15 % dochodów gospodarstwa domowego. Jeżeli jednak średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek mieszkaniowy w wysokości 20 % dochodów jednoosobowego gospodarstwa domowego (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.d.m.). Przy czym przez wydatki poniesione przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy należy rozumieć świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Poszczególne kategorie wydatków mieszczących się w przyjętej definicji ustawowej zostały wyszczególnione w art. 6 ust. 4 – 6 u.d.m. oraz w § 2 – 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. W niniejszym postępowaniu prawidłowo została obliczona wysokość wydatków z tytułu czynszu oraz opłat eksploatacyjnych przypadających na powierzchnię normatywną lokalu w kwocie 266,46 złotych. Na wskazaną kwotę złożyły się bowiem ponoszone przez stronę koszty czynszu w maksymalnej, dopuszczalnej kwocie 158,98 złotych oraz wydatki stanowiące podstawę do obliczania ryczałtu z uwagi na brak w lokalu mieszkalnym centralnego ogrzewania oraz instalacji doprowadzającej ciepłą wodę, w łącznej wysokości 107,48 złotych. Drugim kryterium służącym do obliczenia dodatku mieszkaniowego powinna być wysokość wydatków odpowiadających wysokości 20 % dochodów miesięcznych wnioskodawczyni, która kształtowała się w niniejszej sprawie na poziomie 269,99 złotych. Organ odwoławczy obliczając jednak powyższą wartość dopuścił się uchybienia polegającego na przyjęciu nieprawidłowej wysokości dochodów gospodarstwa domowego skarżącej. Zamiast bowiem wskazanych 20 % dochodów, organ przyjął wskaźnik 15 %. Kolegium nie dostrzegło, że wysokość ustalonych dochodów skarżącej (1349,93 złotych) przekracza 150 % kwoty najniższej emerytury (1320,68 złotych). W takiej sytuacji zamiast przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.m., organ winien zastosować art. 6 ust. 2 pkt 1 u.d.m. Dodać także należy, że Kolegium zauważyło wskazane naruszenie, lecz nie zdecydowało się na autokontrolę wydanej przez siebie decyzji. Ustosunkowując się zaś do skargi ponownie, błędnie wskazało na odsetek dochodów skarżącej, jaki powinien był zostać przyjęty do wyliczenia dodatku mieszkaniowego. W ocenie Sądu opisane działanie organu należy zakwalifikować – stosowanie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – jako rażące naruszenie prawa. Organ bowiem zastosował normę prawną, która nie powinna w ogóle stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.m.), pomijając jednocześnie ten przepis, który winien zostać uwzględniony (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.d.m.). Dopuścił się on zatem kwalifikowanego naruszenia obowiązującego prawa, co nie tylko doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ale także sprawiło, że takie świadczenie otrzymała osoba do tego nieuprawniona. Biorąc bowiem pod uwagę wysokość wydatków przypadających na normatywną powierzchnię lokalu (266,46 złotych) oraz wysokość prawidłowo ustalonego procentu dochodów (269,99 złotych), skarżąca nie mogła zostać uznana za osobę uprawnioną do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić należało, że organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.m. stosując go w sposób nieuprawniony w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W związku z tym Sąd był zobligowany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie uwzględniające wszystkie niezbędne przesłanki prowadzące do ustalenia, czy wniosek skarżącej o przyznanie dodatku mieszkaniowego zasługiwał na uwzględnienie.