IV SA/Wr 155/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA - Lidia Serwiniowska Protokolant: Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. art. 2 ust.1 pkt. 2, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt. 3, art. 7 ust. 3 i art. 17 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Referatu Gospodarki Mieszkaniowej Urzędu Miejskiego w Ś. z dnia [...]roku Nr [...]o odmowie przyznania A.S. dodatku mieszkaniowego. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji decyzją z dnia [...]roku odmówił przyznania Pani A. S. dodatku mieszkaniowego ze względu na nie wyrażenie przez stronę zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym jest mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Organ pierwszej instancji ustalił, że A. S. od wielu lat zamieszkuje w miejscowości S. [...], w swoim domu wraz z Panem H. D. i dwojgiem ich wspólnych dzieci oraz najstarszym synem A. S.. Mieszkanie w Ś. przy ul. P. [...]jest niezamieszkane lub czasowo zamieszkuje w nim A. S.. Z akt sprawy wynika, że A. S. posiada na zasadzie spółdzielczego prawa do lokalu lokal mieszkalny Nr [...] przy ul. P. [...] w Ś., w którym zamieszkuje z córką G. D. (ur. [...] r.) oraz synem B. D. (ur. [...] r.). Zarządca budynku potwierdził, że powierzchnia użytkowa lokalu wynosi [...]m2, a wydatki za lokal wynoszą [...]zł. Według złożonej deklaracji dochód z okresu 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynosi [...]zł, z czego średnio na jedną osobę miesięcznie przypada [...]zł. W oświadczeniu o stanie majątkowym Pani A. S. wskazała, że posiada mieszkanie własnościowe, (na które występuje o przyznanie dodatku) oraz dom w S. stanowiący w ½ współwłasność z H. D.. Mając powyższe na uwadze organ ten orzekł jak wydanej decyzji. W odwołaniu od tej decyzji A. S. wskazała, iż w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego organ nie stwierdził żadnej dysproporcji między niskimi dochodami wykazanymi w deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym. Zdaniem odwołującej się nie wyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie stanowi podstawy do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, a art.7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie nakłada obowiązku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu. W motywach rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż w myśl art. 2 ust.1 ustawy prawo do dodatku mieszkaniowego przysługuje m.in. członkom spółdzielni mieszkaniowych zamieszkującym na podstawie spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 160 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 110 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, a zajmowana powierzchnia nie przekracza określonej powierzchni normatywnej. Powierzchnia normatywna dla trzech osób wynosi 45,00 m2 (art. 5 ust.1 pkt.3 ustawy). Według komunikatu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 lutego 2004 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sieroty zupełnej oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (M. P. Nr 10, poz.162) od dnia 1 marca 2004 roku emerytura, renta rodzinna i renta dla osoby całkowicie niezdolnej do pracy wynosi 562,58 zł. W świetle cytowanych przepisów prawo do przyznania dodatku mieszkaniowego przysługuje wnioskodawcy spełniającemu łącznie trzy wymienione wyżej przesłanki. Niezależnie jednak od spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych przesłanek do przyznania dodatku mieszkaniowego dodatek ten może nie być przyznany, jeżeli zachodzi sytuacja określona w art. 7 ust. 3 cyt. ustawy. Organ administracji może odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, nieuzasadniająca przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Upoważniony przez organ pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych ruchomości i nieruchomości oraz zasobów pieniężnych. Odmowa złożenia takiego oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego (art. 7 ust. 4 ustawy). A. S. nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. Nie kwestionuje tego faktu. W odwołaniu nawet wprost podaje, że ustawa o dodatku mieszkaniowym nie nakłada obowiązku wyrażania zgody na dokonanie wywiadu środowiskowego. W przypadku odwołującej się zachodzi zatem sytuacja o jakiej mowa w dyspozycji przepisu art.7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W ocenie organu odwoławczego wydana decyzja organu I instancji nie narusza prawa i dlatego brak jest podstaw do jej zmiany lub uchylenia. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącej podnosi, że decyzja o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego wydana została z naruszeniem prawa a w szczególności art. 7 ust. 3 i ust.4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez przyjęcie, że oświadczenie skarżącej o nie wyrażeniu zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, zawarte w deklaracji o wysokości dochodów, stanowiącej załącznik do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest równoznaczne z negatywnym wynikiem przeprowadzanego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy. W ocenie pełnomocnika adnotacja o wyrażeniu zgody bądź nie na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, zawarta w treści deklaracji o wysokości dochodów jest niezgodna z § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, określającym wzór druku deklaracji o dochodach, stanowiącego załącznik nr 2 do Rozporządzenia, w którym taka adnotacja nie figuruje. Bez względu zatem na sposób wypełnienia przed wszczęciem postępowania zamieszczonej na str. 2 deklaracji o wysokości dochodów zamieszczonej bezprawnie przez organ I instancji adnotacji o wyrażeniu bądź też nie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie mogło to mieć żadnego wpływu na przebieg postępowania. W tej sytuacji wydanie decyzji odmownej przez organ I instancji i utrzymanie jej w mocy przez organ II instancji nastąpiło jedynie w oparciu o stanowisko skarżącej co do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wyrażone poprzez sugestię "niepotrzebne skreślić" w dopisanej bezprawnie, bo w sposób odbiegający od powszechnie obowiązującego wzoru, adnotacji o wyrażeniu bądź też nie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Poprzez zamieszczenie adnotacji tej treści organ I instancji pozbawia stronę już w dacie składania wniosku o pomoc przysługującego jej świadczenia, a brak informacji o konsekwencjach takiego oświadczenia jest działaniem organu administracji wbrew obowiązkom wynikającym z art. 9 k.p.a., tj. czuwania, aby strona uczestnicząca w postępowaniu nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa a organ ten zamiast udzielać jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek wprowadził ją na samym wstępie w błąd eliminując jej wniosek o przyznanie pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną. W niniejszej sprawie organ dokonał właściwej oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów prawa materialnego konstruujących prawo strony do przyznania dodatku mieszkaniowego. Istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy niewyrażenie przez stronę zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym jest mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych skutkuje odmową przyznania przez właściwy organ administracji publicznej dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z przepisem art. 75 ust. 1 Konstytucji RP władze publiczne winny prowadzić politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, a w szczególności przeciwdziałać bezdomności, wspierać rozwój budownictwa socjalnego oraz popierać działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Art. 75 ust. 1 nie określa "prawa do mieszkania" rozumianego jako prawo podmiotowe, z którego wynikałyby roszczenia po stronie jednostki (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3). Przepis ten nakłada natomiast na władze publiczne obowiązek realizacji zasadniczych celów, nie konkretyzując zakresu, form i metod działania tych władz. Celami tymi są: przeciwdziałanie bezdomności, udzielanie pomocy osobom o słabszej kondycji finansowej drogą wspierania budownictwa socjalnego i osobom zamieszkującym lokale socjalne, a także popieranie działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania. Jednakże, zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w art. 75 ust. 1 można dochodzić tylko w granicach określonych przez ustawę. W postanowieniach art. 75 Konstytucji zawarte są bowiem tzw. normy programowe. Nie są one na normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w Konstytucji [w:] J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997). Ustawa o dodatkach mieszkaniowych winna być pojmowana jako jedna z ustaw konkretyzujących cele wskazane w postanowieniach art. 75 ust. 1 Konstytucji, zawierających ogólne normy programowe skierowane do władz publicznych, w tym także do ustawodawcy. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych z 21 czerwca 2001 r. zawiera konkretyzację jednej z form pomocy finansowej, którą należy widzieć zarówno w kontekście polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, jak i ochrony praw lokatorów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 2005 r., U 14/02, OTK-A 2005, nr 2, poz. 12). Analiza uzasadnienia projektu ustawy, przedstawionego przez Radę Ministrów (druk sejmowy nr 1422, III kadencja) potwierdza, że jej celem jest umożliwienie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodzin, które z racji niskich dochodów wymagają pomocy państwa. Ustawodawca zmierzał do rozszerzenia kręgu gospodarstw domowych uprawnionych do pomocy państwa, przy jednoczesnym zwiększeniu własnego udziału w finansowaniu wydatków mieszkaniowych przez najzamożniejsze spośród gospodarstw domowych uprawnionych do pomocy przewidzianej w ustawie. Dodatki mieszkaniowe wypłacane osobom spełniającym określone w ustawie kryteria mają być instrumentem takiej polityki. Dodatki mieszkaniowe wypłacane są na podstawie decyzji administracyjnej wydawanej na wniosek uprawnionego. Wypłata dodatków mieszkaniowych jest zadaniem własnym gminy, przy czym gminy otrzymują dotację celową z budżetu państwa na dofinansowanie tego zadania. W myśl przepisów art. 2 ust. 1 ustawy dodatek przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) członkom spółdzielni mieszkaniowych zamieszkującym na podstawie spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, 3) osobom zajmującym lokale mieszkalne w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny. Z akt administracyjnych wynika, że A. S. zajmuje lokal mieszkalny na zasadzie spółdzielczego prawa do lokalu. Prawo do przyznania dodatku mieszkaniowego powstaje ex lege z chwilą spełnienia się wskazanych w ustawie przesłanek. Zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Obowiązująca w dacie wydania decyzji ustawa o dodatkach mieszkaniowych z 21 czerwca 2001 r. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 240, poz. 2406) stanowiła w art. 7 ust. 3, że uprawniony organ mógł odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalił, że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, nieuzasadniająca przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Z dyspozycji przepisu art. 7 ust. 3 wynika, że w razie wystąpienia rażących dysproporcji pomiędzy wysokością dochodu udokumentowaną przez osobę ubiegającą się dodatek mieszkaniowy, a rzeczywistą sytuacją majątkową, uprawniony organ może odmówić przyznania dodatku. W przypadku skarżącej zachodzi zatem sytuacja o jakiej mowa w dyspozycji przepisu art.7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wobec wystąpienia oczywistych kontrastów pomiędzy wykazywaną sytuacją materialną skarżącej a jej rzeczywistą sytuacją majątkową, organ mógł zatem, w oparciu o własne ustalenia, odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego. W takiej jednak sytuacji wydawana w sprawie decyzja podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest szczególną formą upoważnienia przez ustawę działania lub zaniechania. Ta szczególność polega na przyznaniu organowi administracji publicznej możliwości dokonania wyboru dopuszczonych przez ustawę rozwiązań prawnych. Uznanie administracyjne nie oznacza w żadnym wypadku prawa organu do dowolnego działania. Sąd administracyjny, kontrolując decyzje podjęte w ramach uznania administracyjnego ocenia je wprawdzie w ograniczonym zakresie, lecz przede wszystkim bada czy nie przekroczono granic ustawowo przyznanego organowi uznania oraz czy decyzja taka została należycie uzasadniona wszechstronnie ustalonymi przesłankami faktycznymi. W myśl postanowień art. 7 ust. 4 ustawy, upoważniony przez organ pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy mógł żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych: 1) ruchomości i nieruchomości, 2) zasobów pieniężnych. Ustawa jednoznacznie stanowi, iż odmowa złożenia takiego oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Rola wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych (a do takiej kategorii należą sprawy z zakresu przyznawania dodatków mieszkaniowych) jest niezwykle ważna. Jest on bowiem sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie dodatku, swoistym trybem postępowania dowodowego, oświadczenie majątkowe zaś szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów k.p.a., mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy w sprawach mieszkaniowych. Ustawodawca użył w art. 7 ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych określenia "rażąca dysproporcja" co pozwala na przyjęcie, że musi to być dysproporcja bardzo znaczna i oczywista w odbiorze i postrzeganiu. Nie można pojęcia tego interpretować w sposób rozszerzający (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2003 r., I SA 168/02, Lex 137803). Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że zaistniały dysproporcje pomiędzy udokumentowanym dochodem skarżącej ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy, a jej rzeczywistą sytuacją majątkową ustaloną przez organ administracji. Już te okoliczności pozwalały na wydanie rozstrzygnięcia jakie zostało podjęte przez organ I instancji. W ocenie Sądu norma wynikająca z postanowień art. 7 ust. 4 ustawy nakazuje organowi odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, mimo spełniania kryteriów do jego otrzymywania także wówczas, gdy strona odmawia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i nie chce złożyć stosownego oświadczenia o stanie majątkowym. Skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. Nie kwestionuje tego faktu. W odwołaniu nawet wprost podaje, że ustawa o dodatku mieszkaniowym nie nakłada na nią obowiązku wyrażania zgody na dokonanie wywiadu środowiskowego. Skład orzekający w mniejszej sprawie podziela stanowisko organów administracji obu instancji, że oświadczenie skarżącej o niewyrażeniu zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego zawarte w deklaracji o wysokości dochodów, stanowiącej załącznik do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest równoznaczne z negatywnym wynikiem przeprowadzanego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy. Organ nie miał bowiem możliwości ustalenia stanu faktycznego tzn. ilości osób zamieszkujących i gospodarujących, stanu majątkowego rodziny, a także sytuacji majątkowej. Tak więc nie można w żaden sposób uznać, iż wydane w sprawie decyzje są dowolne. Wprost przeciwnie zostały w sposób przekonujący oraz wyczerpujący wyjaśnione przesłanki ich podjęcia. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i z tego względu skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).