IV SA/Wr 156/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty z tytułu pobytu dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 81 ust.1-5, art. 10 ust.3, art. 86 ust.1, 2, 4, 7, 7a i art. 86a ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania H. M. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty D. przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie i Ochrony Zdrowia w D. z dnia [...] 2011 r., nr [...] o ustaleniu odpłatności H. M. za pobyt dzieci J. i H. M. w Wielofunkcyjnej Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej we W. w wysokości 3950,47 zł (po 1975,24 zł na jedno dziecko) miesięcznie od dnia 1 września do 31 grudnia 2011r. i zmniejszeniu tak ustalonej opłaty o 70% do kwoty 1185,14 zł (po 592,57 zł za jedno dziecko) miesięcznie – utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia podano, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie i Ochrony Zdrowia w D. wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt dzieci H. i J. M. w Wielofunkcyjnej Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej we W. Organ I instancji decyzją z dnia [...] 2011r. nr [...] orzekł o ustaleniu odpłatności H. M. za pobyt dzieci J. i H. M. w Wielofunkcyjnej Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej we W. w wysokości 3950,47 zł (po 1975,24 zł na jedno dziecko) miesięcznie od dnia 1 września do 31 grudnia 2011r. i zmniejszeniu tak ustalonej opłaty o 70% do kwoty 1185,14 zł (po 592,57 zł za jedno dziecko) miesięcznie. W uzasadnieniu wskazano, że miesięczny koszt utrzymania jednego dziecka w Wielofunkcyjnej Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej we W. wynosi obecnie 3950,47 zł miesięcznie, a strona została obciążona połową tej kwoty. Następnie dokonując analizy sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i majątkowej należność tę zmniejszono o 70%. Od decyzji tej odwołała się H. M., wnosząc o ponowne przeanalizowanie rzeczywistych kosztów rodziny. Podniosła, że podczas pobytu synów w Domu Dziecka w P. płaciła za ich pobyt 400 zł miesięcznie. Dodała, że od stycznia do października 2011r. wpłaciła na rzecz dzieci łącznie kwotę 5300 zł na zakup podręczników, mundurków, opłacenie pobytu na feriach zimowych i inne. Powołała się również na porozumienie zawarte z Wielofunkcyjną Placówką Opiekuńczo-Wychowawczą z dnia [...] maja 2011r. Dodała, że uwzględniając koszty funkcjonowania rodziny maksymalnie jest w stanie uiszczać po 400 zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, co następuje. Postanowieniem tymczasowym Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] 2009r., sygn. akt [...], w trybie natychmiastowym umieszczono małoletnich J. M. ur. [...] 1997r. i H. M. urodzonego [...] 1997r. w placówce opiekuńczo- wychowawczej do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie powierzenia wykonywania władzy rodzicielskiej. Na podstawie skierowania nr [...] Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie i Ochrony Zdrowia z dnia [...] września sygn. akt [....] skierowano dzieci do korzystania z opieki całkowitej w Domu Dziecka w P. Wyrokiem Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] 2010r., sygn. akt [...], rozwiązano małżeństwo H. M. i S. M. zawarte [...] 1979r. bez orzekania o winie. Wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi H. M. i J. M. ograniczono obojgu rodzicom, przez umieszczenie małoletnich w placówce opiekuńczo-wychowawczej i poddanie ich w tym okresie na terenie placówki oddziaływaniom terapeutycznym, ograniczając jednocześnie powodowi kontakty z synami do określonych dni. Sąd Okręgowy udział stron w kosztach utrzymania małoletnich synów określił po połowie, obciążając ich w równych częściach kosztami pobytu małoletnich w placówce. Na skutek apelacji obu stron Sąd Apelacyjny we W. wyrokiem z dnia [...] 2010r. sygn. akt [...] zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce wskazanej tam placówki opiekuńczo-wychowawczej nakazał umieścić małoletnich w rodzinnym domu dziecka we W. Jak wynika ze skierowań Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Zespołu Opieki nad Dziećmi i Młodzieżą we W. z dnia [...] 2010r., nr [...] i [...] J. M. i H. M. zostali z dniem [...] grudnia 2010r. skierowani do Placówki Wielofunkcyjny "[...]" we W. Na mocy porozumień z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i [...] Powiat D. ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pierwszej formie opieki zdrowotnej - zobowiązał się przekazać środki finansowe na utrzymanie małoletnich J. M. i H. M. w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania w tej placówce. Początkowo było to 4150,44 zł miesięcznie na dziecko, a od dnia 14 marca 2011r. na mocy Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta W. kwota ta wynosi 3950,47 zł. H. M. zamieszkuje obecnie z córką K. M. lat 27, nie pozostającą w zatrudnieniu, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W skład rodziny wchodzą także synowie J. M. i H. M. przebywający w Wielofunkcyjnej Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej. Rodzina zamieszkuje w lokalu własnościowym, H. M. jest zatrudniona w Zespole Placówek Oświatowych nr [...] we W. na umowę o pracę. Za miesiąc sierpień 2011r. odwołująca się uzyskała wynagrodzenie 5245, 98 zł brutto, z tym że kwota 1236,28 zł brutto (861,78 zł netto) wypłacona została z tytułu urlopu wypoczynkowego. Wynagrodzenie netto, bez należności z tytułu urlopu wyniosło 2860,56 zł netto, dochód na osobę wyniósł 715,14 netto (uwzględniono dwoje dzieci przebywających w placówce). W dniu [...] maja 2011 r. S. M. i H. M. zawarli z pracownikami W. Centrum Opieki Wychowania i Adopcji we W. porozumienie, na mocy którego zobowiązywali się do przeznaczania na potrzeby synów, w miarę ich potrzeb, jednakowych kwot pieniężnych, zorganizowania wyjazdu wakacyjnego, zakupu podręczników. Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę zważyło, co następuje. Zasady umieszczania dzieci w placówkach opiekuńczo-wychowawczych reguluje art. 80 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362). Dla niniejszych rozważań istotny jest natomiast art. 81 ust.1 tejże ustawy, który stanowi, że za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej, o której mowa w art. 80 ust. 1, w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, rodzice dziecka, osoba pełnoletnia lub jej rodzice, a także opiekunowie prawni lub kuratorzy, w przypadku gdy dysponują dochodami dziecka, z tym że opłata ponoszona przez opiekunów prawnych, kuratorów lub osobę pełnoletnią nie może być wyższa niż 50 % kwoty stanowiącej dochód dziecka lub osoby pełnoletniej. Na mocy art. 80 ust. 2 przepis o opłacie stosuje się również do rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej lub których władza rodzicielska została zawieszona lub ograniczona. Opłatę ustala w drodze decyzji administracyjnej starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkanie dziecka przed skierowaniem do placówki. Starosta może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby. Starosta ustalając wysokość opłaty uwzględnia sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny lub osoby (art. 80 ust.3-5 ustawy). Rada powiatu określa w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty (art. 80 ust. 6 ustawy). Uchwała Nr XXII/136/2004 Rady Powiatu D. z dnia 25 maja 2004r. w sprawie ustalenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat za pobyt dzieci w placówkach opiekuńczo-wychowawczych stanowi ,że osoby, których dochód na osobę w rodzinie wynosi powyżej 700 zł powinny ponosić całość kosztu utrzymania dziecka w placówce (tabela stanowiąca załącznik do uchwały - Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 23 czerwca 2004r. Nr 118 poz. 2088). W świetle poczynionych ustaleń i cytowanych przepisów oraz treści wyroku Sądu Apelacyjnego we W. omówionego powyżej H. M. powinna ponosić odpłatność za pobyt dzieci w placówce opiekuńczo- wychowawczej. Jak wynika z akt spraw, a zwłaszcza z treści pisma Dyrektora W. Centrum Opieki Wychowania i Adopcji we W. z dnia [...] września 2011r., nr [...] i [...], treść porozumienia z dnia [...] maja 2011r. zawartego między S. M. i H. M. a pracownikami WCOWiA było wyrazem chęci zaangażowania się rodziców w poprawę warunków dzieci np. poprzez szerszą ofertę wypoczynku, zakupy odzieży, lecz żadne z ponoszonych przez te osoby kosztów nie są kosztami stałymi. Ustalając wysokość opłaty za pobyt dzieci w placówce opiekuńczo- wychowawczej organ pierwszej instancji miał na względzie obowiązek ponoszenia tych opłat przez stronę, mając jednocześnie na uwadze sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową oraz majątkową odwołującej się i jej rodziny. Dlatego też zastosowano daleko idące (70%) zmniejszenie opłaty. Bez znaczenia jest, że strona podczas pobytu dzieci w Domu Dziecka w P. uiszczała miesięcznie 400 zł, bo są to różnego typu placówki. Jak wyżej wskazano opłatę w placówce, w której obecnie przebywają dzieci, ustala Zarządzeniem Prezydent Miasta W. Podkreślenia wymaga, że zasadą wynikającą z art. 81 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest to, że za pobyt dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, rodzice dziecka. Natomiast decyzja starosty o częściowym albo całkowitym zwolnieniu lub odstąpieniu od ustalania opłaty, jest kwestią wtórną i wyjątkiem od powyższej zasady. Jedynym kryterium ustalenia wysokości opłaty czy ewentualnej skali zwolnień, jest sytuacja rodzinna, zdrowotna, dochodowa i majątkowa rodziny lub osoby i te kryteria zostały przez organ pierwszy instancji rozważone. Strona postępowania nie posiada natomiast uprawnień do deklarowania określonej kwoty jako opłaty z pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Na powyższą decyzję H. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podnosząc, iż zarówno organ I jak i II instancji dokonał błędnej interpretacji uchwały Nr XXII/136/2004 Rady Powiatu D. z dnia 25 maja 2004r. w sprawie ustalania warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat za pobyt dzieci w placówkach opiekuńczo-wychowawczych i według niej powinna ponosić odpłatność w wysokości 395,05 zł miesięcznie tj. po 197,52 zł za jedno dziecko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Stwierdzono, że zarzut dotyczący błędnego ustalenia wysokości zwolnienia z odpłatności określony w załączniku do uchwały Rady Powiatu D. z dnia 25 maja 2004 r. jest zasadny. Podniesiono, że z uwagi na fakt, iż Kolegium Odwoławcze nie mogło uwzględnić w całości skargi H. M. przekazało sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż jej przedmiotem jest ocena prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny ocenia czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Wojewódzki Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 81 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania decyzji w sprawie, za pobyt dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, rodzice dziecka (ust. 1). Zasadę tę stosuje się również do rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej lub których władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. Opłatę za pobyt dziecka w placówce ustala, w drodze decyzji administracyjnej, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed skierowaniem do placówki (ust. 3). W decyzji starosta może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby (ust. 4). Starosta, ustalając wysokość opłaty uwzględnia sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny lub osoby (ust. 5). Z kolei średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo wychowawczej - który jest bazą dla ustalenia opłaty określonej w wyżej opisanym art. 81 ustawy o pomocy społecznej - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie art. 86 ust. 7 ustawy. Średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w domu dziecka ustalony przez starostę w odniesieniu do danej placówki jest podstawą do ustalania odpłatności rodziców od miesiąca następnego po miesiącu, w którym nastąpiło jego ogłoszenie (art. 86 ust. 7a ustawy). Szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty za pobyt dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej określa rada powiatu w drodze uchwały (art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej). W przedmiotowej sprawie podstawą taką była uchwała Nr XXII/136/2004 Rady Powiatu D. z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie ustalenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat za pobyt dzieci w placówkach opiekuńczo-wychowawczych (Dz.Urz. Województwa Dolnośląskiego z dnia 23 czerwca 2004 r. nr 118, poz. 2088). Przystępujących do oceny tej sprawy Sąd chciałby zwrócić uwagę, że kontrolowane decyzje dotyczą odpłatności za pobyt dzieci skarżącej w placówce, którymi obciążono tylko skarżącą – matkę dzieci. Tymczasem z wyroku Sądu Okręgowego we W. – Wydział XIII Cywilny Rodzinny z dnia [...] 2010 r., sygn. akt [...], dopuszczonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako dowód w sprawie określono udział stron S. M. i H. M. w kosztach utrzymania małoletnich dzieci H. i J. M. po połowie, obciążając jednocześnie obie strony w równych częściach kosztami pobytu małoletnich dzieci w placówce. Wyrok ten, co do meritum, został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Apelacyjnego we W. – Wydział I Cywilny z dnia [...] 2010 r., sygn. akt [...]. Jednocześnie skarżąca oświadczyła do protokołu rozprawy, że nie zapadło żadne inne rozstrzygnięcie sądu powszechnego w sprawie kosztów pobytu dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej (w rodzinnym domu dziecka). W myśl art. 365 § 1 kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W komentarzu do tego unormowania podkreśla się m.in., że za dominujące w nauce polskiej uznać należy stanowisko, iż związanie stron (oraz wyjątkowo innych osób), o którym mowa w art. 365, polega na związaniu tych osób dyspozycją zawartej w sentencji wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Inne sądy, organy państwowe oraz organy administracji publicznej, rozstrzygające w sprawach innych niż karne (§ 2), są związane prejudycjalnie, czyli nie mogą dokonać odmiennej oceny prawnej roszczenia niż zawarta w prejudykacie, ale także nie mogą dokonać odmiennych ustaleń faktycznych. Związanie stron oraz prejudycjalne związanie innych organów określane są jako pozytywny aspekt prawomocności materialnej albo, według innych autorów, jako tzw. pozytywny skutek prawomocności formalnej (por. np. P. Telenga (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Lex 2012). W związku z tym organy administracji rozstrzygające w niniejszej sprawie powinny ustosunkować się do wskazanego wyżej wyroku Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] 2010 r. i uzasadnić, dlaczego nie zastosowały się do zawartego w nim nakazu określającego udział rodziców w kosztach pobytu małoletnich dzieci w placówce (w rodzinnym domu dziecka) po połowie, obciążając nimi tylko skarżącą. Niezależnie od wskazanego w art. 365 § 1 k.p.c. związania organów administracyjnych prawomocnym orzeczeniem sądu, należy rozważyć, że nakaz obciążenia obojga rodziców za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej wypływa wprost także z treści art. 81 ustawy o pomocy społecznej. Druga kwestia dotyczy ustalenia wysokości zwolnienia z odpłatności za pobyt dzieci w placówce (w rodzinnym domu dziecka). W odpowiedzi na skargę Kolegium stwierdziło, że zarzut skarżącej dotyczący błędnego ustalenia wysokości zwolnienia z odpłatności określony w załączniku do uchwały Rady Powiatu D. z dnia 25 maja 2004 r. jest zasadny, jednak Kolegium nie mogło uwzględnić w całości skargi, wobec czego przekazało ją Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania, wnosząc o jej oddalenie. Abstrahując od logicznej sprzeczności treści odpowiedzi na skargę, w której – mimo uznania zasadności zarzutu skargi – wnosi się o jej oddalenie należy zauważyć, że podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej (rządowej i samorządowej). "Sprawowanie kontroli" oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach. Ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu polega na kontroli prawidłowości zastosowania przez organ w sprawie norm prawa procesowego oraz prawa materialnego. W tym drugim przypadku chodzi o skontrolowanie celności ustalenia przez organ znaczenia normy prawnej ze względu na jej kontekst językowy, celowościowy i funkcjonalny. Oznacza to, że Sąd nie może dokonać za organ wykładni prawa obowiązującego w sprawie, lecz tylko skontrolować prawidłowość procesu interpretacyjnego przeprowadzonego przez organ. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, że zarzut skargi jest zasadny, bez przytoczenia jakiejkolwiek argumentacji uzasadniającej to twierdzenie, z jednoczesnym wnioskiem o oddalenie skargi jest wadą postępowania administracyjnego pozbawiającą stronę możliwości racjonalnego ustosunkowania się do rzeczywistego stanowiska organu oraz uniemożliwiającą sprawowanie przez Sąd jego funkcji kontrolnej. To organ powinien miarodajnie zadecydować, czy właściwe jest jego stanowisko w kwestii ustalenia wysokości zwolnienia skarżącej od opłatności przyjęte w zaskarżonych decyzjach, czy też w odpowiedzi na skargę, a rzeczą Sądu jest ocena jego prawidłowości. Sąd nie podzielił zarzutu skargi o niewłaściwości Starosty D. w przedmiocie wydania decyzji w sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że dzieci skarżącej, zanim zostały umieszczone w placówce we W., zamieszkiwały na terenie powiatu d. Zgodnie z art. 86 a ustawy o pomocy społecznej, powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na dziecko jest powiat miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej nad dzieckiem. Ponownie badając sprawę organ – uwzględniając zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozważy – w świetle wyroku Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] 2010 r. zasadność obciążania wyłącznie skarżącej odpłatnością za pobyt dzieci w placówce (w rodzinnym domu dziecka). Po zajęciu stanowiska w tej sprawie, przyjmie jednoznaczne ustalenia w kwestii wyliczenia wysokości wymaganej odpłatności za pobyt dzieci w placówce. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c", art. 135 i 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. H.B.12.10.2012 r.