IV SA/Wr 163/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1, 3, 4, 11 ust. 2, art. 39, art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) dalej: ustawa, po rozpatrzeniu odwołania W. D. (dalej skarżąca), od decyzji Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta W., w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO wskazało, że w dniu 15 października 2014 r. skarżąca zwróciła się z prośbą o przyznanie pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup leków i zasiłku celowego na zakup opału. Prośbę swoją strona motywowała trudną sytuacją materialną, bytową i zdrowotną. Decyzją Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta W., (dalej: organ I instancji) odmówiono skarżącej przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału oraz specjalnego zasiłku celowego na opał z powodu braku środków. W uzasadnieniu decyzji scharakteryzowano cele realizowane przez pomoc społeczną oraz przepisy o zasiłku celowym oraz wskazano, że rozstrzyganie o przyznaniu zasiłku celowego następuje w drodze uznania administracyjnego, szeroko scharakteryzowano tę instytucję i zauważono, iż w jego zakresie mieści się również możliwość do hierarchizowania zgłaszanych potrzeb do organów pomocy społecznej przez pryzmat ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc i wysokości posiadanych na ten cel środków finansowych. Organ I instancji podał, że w 2014 r. posiadał środki finansowe na wypłatę zasiłków celowych w wysokości 949.058 zł, zaś liczna rodzin korzystających z tego wsparcia w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2014 r. wynosił 3438. W tych okolicznościach przyjęto zasadę, że zasiłek celowy przyznaje się osobom starszym, samotnym lub z rodziną, będącym w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, której nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, ponadto niepełnosprawnym ze stwierdzonym znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, rodzino z dziećmi niepełnosprawnymi, rodzinom niepełnym małoletnimi dziećmi (do 3 roku życia), rodzinom wielodzietnym z małymi dziećmi jedynie na dofinansowanie do zakupu leków i opału w sezonie grzewczym 2014/2015. W indywidualnych szczególnie uzasadnionych przypadkach, pomoc przyznawana jest osobom z dochodem powyżej kryterium dochodowego (do wysokości 150%) w postaci zasiłków specjalnych, jeśli znacząco odbiega od sytuacji innych osób korzystających z pomocy. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni nie spełnia ustawowego kryterium dochodowego do otrzymania wnioskowanej pomocy, jednocześnie odmawiając przyznania pomocy w ramach specjalnego zasiłku celowego, ponieważ uznano, że sytuacja strony nie odbiega od sytuacji innych osób korzystających z pomocy opieki społecznej, zaś posiadane przez ten organ środki finansowe nie pozwalają na uwzględnienie wniosku. Od wskazanej wyżej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniosła skarżąca, w którym podniosła, że organ I instancji powinien szczegółowo wykazać w uzasadnieniu decyzji fakt braku środków oraz ilość osób korzystających z pomocy społecznej na dzień wydania decyzji. Ponadto strona podniosła, że to w ustawie zostało wskazane, w jakich przypadkach przyznaje się i komu wypłaca zasiłki celowe. Skarżąca wskazała, zasiłki te wypłaca się przede wszystkim rodzinom z niepełnosprawnymi dziećmi, a w takiej rodzinie żyje wnioskodawczyni, poza tym również i ona posiada orzeczony stopień niepełnosprawności. Skarżąca zaznaczyła, że jej dochód w miesiącu wrześniu 2014 r. wyniósł 2.648,96 zł, tak więc mieści się w kryterium dochodowym do 150%, które dla czteroosobowej rodziny wynosi 2.706 zł. Zdaniem wnioskodawczyni sytuacja jej rodziny różni się znacząco od sytuacji innych osób korzystających z pomocy społecznej z uwagi na dużą liczbę chorób przewlekłych u dzieci i jej samej. Dalej skarżąca podniosła argumenty o niekorzystnym traktowaniu sytuacji jej rodziny przez pracownika organu I instancji. Po rozpatrzeniu odwołania i w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że odwołanie jest nieuzasadnione z poniżej wskazanych przyczyn. SKO wskazało, że zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy wskazuje na zadania pomocy społecznej, którymi są wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, ustęp 4 tego przepisu wskazuje natomiast, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społeczne. Zgodnie z przepisem art. 7 ustawy uprawnionymi do otrzymania pomocy społecznej są osoby i rodziny w przypadku, kiedy zostaną dotknięte niepożądanymi z punktu widzenia społecznego zjawiskami negatywnie wpływającymi na ich szeroko rozumianą egzystencję. Jednocześnie, mając na uwadze istotę pomocy społecznej, którą jest świadczenie pomocy osobom i rodzinom znajdującym się w skrajnie niekorzystnych warunkach bytowych i osobistych, Jedną z form pomocy udzielanej w ramach pomocy społecznej jest wnioskowane przez stronę świadczenie w postaci przewidzianego przepisem art. 39 ustawy zasiłku celowego. Jak stanowi art. 39 ust. 1 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W przepisie art. 39 ust. 2 ustawy wskazano, w sposób nie wyczerpujący, katalog uznanych przez ustawodawcę za niezbędne potrzeb życiowych, do których zaliczono: pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W wyniku analizy zebranego materiału dowodowego SKO ustaliło, że dochód na osobę w rodzinie strony przekracza dochodowe kryterium ustawowe określone na kwotę 456 zł, zgodnie z przepisem § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823). W tych okolicznościach zasiłek celowy określony w przepisie art. 39 ustawy nie mógł zostać przyznany. Jak stanowi bowiem art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1. miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2. składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3. kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W myśl jednak art. 8 ust. 4 ustawy, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1. jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2. zasiłku celowego; 3. pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4. wartości świadczenia w naturze; 5. świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6. dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. W sytuacji skarżącej do dochodu należało wliczyć dochód uzyskany przez wszystkich członków rodziny w czerwcu 2014 r., jako miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie pomocy i pomniejszyć go tylko o wskazane w art. 8 ust. 3 kwoty. Dlatego też ustalony dochód za wrzesień 2014 r. w kwocie 2.648,96 zł (wynagrodzenie w wysokości 2.495,96 i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł) jest prawidłowy. Bez znaczenia, zdanie SKO pozostają również wydatki strony realizowane w skali miesiąca. Jakkolwiek faktycznie wydatki te wprost rzutują na sytuację finansową rodziny wnioskodawczyni (jak i każdej innej rodziny), to jednak jako nie przewidziane przez przepisy ustawowe i nie pomniejszające dochodu rodziny, nie mogą wprost na jej status wpływać. Oczywiście odjęcie sumy tych wydatków od dochodu może skutkować stwierdzeniem pozostawania przez daną osobę w obiektywnie ciężkiej sytuacji bytowej, jednak w ocenie Kolegium nie dotyczy to rodziny strony, co zostanie omówione poniżej. W myśl art. 41 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1. specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2. zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W tym miejscu SKO wskazało, że użycie w art. 40 ustawy określenia "może być przyznany" świadczy o tym, iż przyznanie tego świadczenia pozostawione jest uznaniu organu administracji, czyli tzw. uznaniu administracyjnemu (tak m.in.: NSA w uzasadnieniu wyroku z 02.04.2009 r., I OSK 785/08, Legalis, W pierwszej kolejności SKO zaakceptowało pogląd organu I instancji o posiadaniu przez ten organ kompetencji do ustalania priorytetów w zakresie realizowania zgłaszanych potrzeb przez osoby uprawnione do otrzymywania świadczeń pomocy społecznej odniesieniu do ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc i wysokości posiadanych na ten cel środków finansowych. W tych okolicznościach przyjęto zasadę, że zasiłek celowy przyznaje się osobom starszym, samotnym lub z rodziną, będącym w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, której nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, ponadto niepełnosprawnym ze stwierdzonym znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, rodzinom z dziećmi niepełnosprawnymi, rodzinom niepełnym małoletnimi dziećmi (do 3 roku życia), rodzinom wielodzietnym z małymi dziećmi jedynie na dofinansowanie do zakupu leków i opału w sezonie grzewczym 2014/2015. W indywidualnych szczególnie uzasadnionych przypadkach, organ I instancji przyznaje pomoc osobom z dochodem powyżej kryterium dochodowego (do wysokości 150%) w postaci zasiłków specjalnych, jeśli znacząco ich sytuacja odbiega od sytuacji innych osób korzystających z pomocy. Zdaniem Kolegium sytuacja strony, jakkolwiek zdecydowanie niekorzystna, nie może być postrzegana jako szczególnie niekorzystna na tle sytuacji innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Nie może zostać niezauważony fakt, że pomimo rzeczywiście trudnej sytuacji zdrowotnej członków rodziny strony, rodzina na znajduje jednak finansowe oparcie związane z zatrudnieniem Pana M. D. w oparciu o umowę o pracę, z której uzyskiwany dochód nie jest może znaczny, ale nie jest też nie zauważalny. Uzyskiwanie wynagrodzenia w wysokości prawie 2.500 zł netto miesięcznie, przy stałych kosztach utrzymania miesięcznego rodziny w analizowanym okresie na poziomie około 650 zł (w tym kwotą ok. 200 zł na leki) pozwala utrzymać się na poziomie jednak nie ubóstwa, a do osób w takich warunkach żyjących kierowana powinna być jednak pomoc społeczna. Oczywiście Kolegium nie stwierdza, że wnioskodawczyni i jej rodzina żyją w komfortowych warunkach, jednak warunki te pozostają dużo lepsze niż warunki innych osób, które wymagają wsparcia finansowego. Z tych też przyczyn - mając również na uwadze fakt udzielenia przez organ I instancji na koniec III kwartału 2014 r. pomocy w formie zasiłku celowego rodzinom w liczbie aż 4.600 - wniosek strony należało rozpatrzyć odmownie. Jeżeli zaś chodzi o wykazanie przez organ I instancji dokładnych kwot wykorzystanych środków na udzielenie świadczeń pomocy społecznej, to SKO uznało, że przedstawione przez ten organ wyjaśnienia są wystarczające. Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że przedmiotowa decyzja jest stronnicza, wadliwa i dlatego winna być uchylona. Skarżąca podkreśliła, że istotną kwestią jest fakt, że MOPS nie pokazuje ile osób, którym wypłaca świadczenia, ma tyle schorzeń i leczy się w tylu poradniach wielospecjalizacyjnych co jej rodzina. Skarżąca stwierdziła także, że MOPS wydał decyzję z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, ponieważ nie wykazał w oparciu o jakie przesłanki uznało, że ograniczone możliwości Ośrodka w zestawieniu z potrzebami innych jego beneficjentów, nie dawały podstaw do udzielenia jakiejkolwiek, nawet częściowej pomocy i nie uczyniło przedmiotem swoich rozważań celu jakiemu miałaby służyć wnioskowana pomoc. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając swoje stanowisko przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa. Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć przez organy stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna ma więc służyć zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, ale rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie pomocy na podstawie tego przepisu uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy. W przypadku rodzin jest to kwota 456 zł. W konsekwencji, przy ustalaniu prawa do świadczenia, organy w pierwszej kolejności ustaliły dochód rodziny skarżącej w miesiącu wrześniu 2014 r., który wyniósł 2.648,96 zł, a na który składało się wynagrodzenie męża skarżącej i zasiłek pielęgnacyjny, co stanowiło kwotę 662,24 zł na osobę w rodzinie. Ustalony zatem przez organy dochód, jak i przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania pomocy społecznej w trybie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, co nie budzą wątpliwości Sądu. Przekroczenie kryterium dochodowego przez stronę nie oznacza jednak, że nie przysługuje jej już wsparcie państwa w ramach pomocy społecznej. Możliwość taką przewiduje bowiem wprost art. 41 ustawy, zgodnie z którym osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przesłanką warunkującą przyznanie pomocy jest jednak znajdowanie się wnioskodawcy w sytuacji szczególnej. Zgodnie zaś z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem "szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie". Fakt zadłużenia skarżącego w postaci obowiązku spłaty zaległych czynszowych, jak również długotrwałe i liczne choroby nie są okolicznościami, które wystąpiły nagle i okazjonalnie, lecz należą do zdarzeń dotyczących codziennego życia skarżącego. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowi zaś sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. Sytuacja bytowa skarżącej w dacie wydania zaskarżonej decyzji była trudna, ale nie zmieniała się od dłuższego czasu. Nie wystąpiło żadne szczególne wydarzenie, które pogorszyłoby jej dotychczasową sytuację. Okoliczności, takie jak obiektywnie niski dochód (choć przekraczający kryterium ustawowe) i problemy zdrowotne występujące w rodzinie skarżącej, wprawdzie wskazują na trudną sytuację życiową skarżącej, której ani organy rozstrzygające sprawę, ani Sąd nie kwestionują, jednakże nie można ich traktować jako szczególne, a więc odbiegające od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inne osoby korzystające z pomocy społecznej. Tym bardziej w sytuacji, gdy wiele takich osób nie posiada jakichkolwiek dochodów i to ich potrzeby związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb bytowych winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie, co przy niedostatecznej ilości środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej także nie zawsze jest możliwe. Konieczność ponoszenia wydatków związanych z zakupem opału, leków, czy kosztami dojazdów do lekarzy przez osobę posiadającą własne dochody, tym bardziej przekraczające kryterium dochodowe, i korzystającą ze stałego wsparcia organów pomocy społecznej (zasiłek pielęgnacyjny), nie może być traktowane jako wywołana okolicznościami, przewidzianymi w hipotezie normy zawartej w art. 41 pkt 1 ustawy. Podkreślić należy ponadto, że odmawiając skarżącej pomocy finansowej organ wziął pod uwagę także ograniczone środki finansowe, którymi dysponuje. Z podanych w decyzji organu I instancji informacji wynika, że w 2014 r. posiadał środki finansowe na wypłatę zasiłków celowych w wysokości 949.058 zł, zaś liczna rodzin korzystających z tego wsparcia w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2014 r. wynosiła 3438. W tych okolicznościach przyjęto zasadę, że zasiłek celowy przyznaje się osobom starszym, samotnym lub z rodziną, będącym w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, której nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, ponadto niepełnosprawnym ze stwierdzonym znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, rodzino z dziećmi niepełnosprawnymi, rodzinom niepełnym małoletnimi dziećmi (do 3 roku życia), rodzinom wielodzietnym z małymi dziećmi jedynie na dofinansowanie do zakupu leków i opału w sezonie grzewczym 2014/2015. W indywidualnych szczególnie uzasadnionych przypadkach, pomoc przyznawana jest osobom z dochodem powyżej kryterium dochodowego (do wysokości 150%) w postaci zasiłków specjalnych, jeśli znacząco odbiega od sytuacji innych osób korzystających z pomocy. W konsekwencji, organy obydwu instancji zgodnie z przepisami prawa przeprowadziły postępowanie (w tym wywiad) i wydały trafne rozstrzygnięcie, nie naruszając przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.