IV SA/Wr 164/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Asesor WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2006 r. sprawy ze skargi M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. M. F. zwróciła się dnia [...]r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad jej dzieckiem – K. F.. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta W., odmówił M. F. przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Odmowa została uzasadniona tym, że w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka załączonym do wniosku brak było ustalenia wskazań z art. 6 lit. b) ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.). M. F.wniosła dnia [...]r. do organu I instancji pismo, w którym zwróciła się o ponowne rozpatrzenie jej wniosku z [...]r., stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z dnia [...]r. Wyjaśniła, że nie podjęła wcześniej żadnych czynności procesowych, gdyż oczekiwała na termin rozprawy, która odbyła się [...]r. W rezultacie Sąd Rejonowy dla W.-Ś. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...], zmienił orzeczenie Powiatowego i Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w ten sposób, że orzeczona niepełnosprawność K., syna M. F., jest trwała i że wymaga on stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. M. F. wyjaśniła ponadto, że od [...]r. do [...] r. nie otrzymywała żadnych świadczeń pomocy społecznej. Nie podejmowała też pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. M. F. wniosła więc o wypłacenie jej świadczenia pielęgnacyjnego za [...],[...],[...] i [...]r. Pismo to organ I instancji zakwalifikował jako odwołanie od decyzji z dnia [...]r. i przesłał je Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu pismem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], stwierdziło uchybienie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu powołano art. 127 kpa, według którego stronie służy odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa, odwołanie powinno być wniesione w nieprzekraczalnym terminie 14 dni, licząc od daty doręczenia decyzji. Pouczenie w tym przedmiocie zostało zawarte w decyzji z dnia [...]r. M. F. wniosła odwołanie po upływie tego 14 dniowego terminu. Kwestionowaną decyzję doręczono jej bowiem dnia [...]r. Zostało to potwierdzone podpisem odwołującej się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki listowej poleconej. Ostatni dzień terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...]r. upłynął zatem w dniu [...]r. Odwołanie było datowane oraz złożone i zarejestrowane pod nr [...] w organie I instancji w dniu [...]r. W odwołaniu M. F.s w ogóle nie odniosła się do kwestii terminu wniesienia odwołania. Stąd organ II instancji orzekł jak w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. F. wniosła o uchylenie postanowienia jako rażąco naruszającego prawo, a także zasady współżycia społecznego. Powołała się na to, że dnia [...]r. złożyła do organu I instancji wniosek w sprawie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem – K. F.. Stwierdziła, że był to w istocie wniosek o wznowienie i zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wcześniej złożonego podania w sprawie zasiłku, w związku z toczącym się sądowym postępowaniem odwoławczym o zmianę orzeczenia o niepełnosprawności jej syna, zakończonego decyzją ostateczną organu I instancji z dnia [...]r. Nr [...]oraz przyznania na ten okres innego świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organ I instancji nie zrozumiał jednak jej intencji. Nie zapewnił jej przepisanego prawem właściwego udziału w charakterze strony w prowadzonym postępowaniu. Organ I instancji potraktował pismo wyłącznie jako nowy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówił skarżącej jakiegokolwiek świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Skarżąca powołała się na brak po jej stronie odpowiedniej świadomości i kultury prawnej oraz na swe niesłuszne przekonanie, że do czasu wydania orzeczenia przez sąd w sprawie zmiany orzeczenia o niepełnosprawności jej syna, żadne z jej ewentualnych odwołań od sposobu rozpatrzenia przez organ I instancji jej pierwotnego wniosku (z dnia [...]r.) nie będzie uwzględnione. Nie podejmowała więc w trybie i na zasadach określonych przepisami kpa właściwych czynności prawnych. W dniu [...]r. skarżąca złożyła do Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. ponowny wniosek o przyznanie jej stosownego świadczenia z zakresu pomocy społecznej, w tym za okres miesięcy: [...],[...],[...] i [...]r. Sytuacja finansowa jej rodziny, spowodowana niemożnością podjęcia pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym synem, stała się niezwykle dramatyczna. Uniemożliwiała zaspokajanie członkom jej rodziny podstawowych potrzeb życiowych. Było to przyczyną znacznego zadłużenia (pożyczki) i niemożliwości ich spłaty. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...]przyznał jej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym synem, lecz jedynie na okres od [...]r. do [...]r. Po doręczeniu skarżącej wyroku Sądu Rejonowego dla W.-Ś.z dnia [...] r., sygn. akt [...], w dniu [...]r., skarżąca złożyła do organu I instancji kolejny wniosek. Był on również niewłaściwie sformułowany. Chodziło jej o wznowienie postępowania w sprawie jej pierwotnego wniosku z dnia [...]r. Organ I instancji potraktował jednak ten wniosek jedynie jako odwołanie od dwóch decyzji tego organu, to jest decyzji z dnia [...]r. Nr [...]oraz od decyzji z dnia [...]r. Nr [...]i przekazał go Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W.. W zaskarżanym postanowieniu z dnia [...]r. Nr [...], organ II instancji, stwierdzając o uchybieniu przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania, orzekł również o ostateczności decyzji z dnia [...]r. Skarżąca zarzuciła, że organ nie zważył, że uchybienie to wynikało z obiektywnej przyczyny, niezależnej od skarżącej. Był to brak sądowego rozstrzygnięcia w sprawie orzeczenia o niepełnosprawności jej syna, które umożliwiałoby jej właściwe uzasadnienie wnoszonego odwołania, a co za tym idzie jego skuteczność. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że przyjęty przez organy I i II instancji sposób rozpatrzenia jej wniosków i odwołań, jak również ich argumentacja formalnoprawna, nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa materialnego, a także w przepisach konstytucyjnych. Obraża to rażąco wyrażone w tych przepisach zasady współżycia społecznego - interes społeczny. Podważa też jej zaufanie do istniejącego porządku prawnego i do organów administracji publicznej. Skarżąca stwierdziła zatem, że w tym stanie rzeczy wniesienie tej skargi stało się konieczne, a zawarte w niej żądania są w pełni uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Powołało się na argumentację przyjętą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r., gdyż zostało ono wniesione po upływie czternastu dni od dnia doręczenia tej decyzji skarżącej. Organ II instancji stwierdził również, że wniosek skarżącej z dnia [...] r. o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad K. F. złożony został na odpowiednim druku dotyczącym świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.), obowiązującej od dnia 1 maja 2004 r. Nie było więc podstaw do traktowania tego wniosku, jak twierdzi w skardze M. F., jako wniosku o wznowienie postępowania w sprawie przyznania zasiłku stałego. Zasiłek stały mógł być bowiem przyznany do [...]r. na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.). Po wejściu w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom rezygnującym z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem przyznaje się świadczenia pielęgnacyjne na podstawie art. 17 tej ustawy. Po uzyskaniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r., przyznającej świadczenie pielęgnacyjne od dnia [...] r., skarżąca złożyła odwołanie zarówno od tej decyzji jak też od decyzji z dnia [...]r. odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na K. F.. Odwołanie od decyzji z dnia [...]r. złożone zostało po upływie ustawowego czternastodniowego terminu. Organ II instancji musiał zatem stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca nie wskazała w odwołaniu przyczyn, z powodu których nie dochowała terminu i nie wniosła o jego przywrócenie. W tej sytuacji, według organu II instancji, w sprawie nie ma znaczenia podniesiony w skardze argument, że skarżąca nie dysponowała przedtem odpowiednim dokumentem, to znaczy wyrokiem Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 cytowanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sporu jest charakter prawny dwóch pism: z dnia że dnia [...]r. oraz z dnia [...]r., złożonych przez skarżącą do organu I instancji. Z uwagi na to, że pismo z dnia [...] r. było złożone na druku dotyczącym świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.), Sąd podziela pogląd organu II instancji, że nie było podstaw do traktowania tego wniosku, jak twierdzi w skardze M. F., jako wniosku o wznowienie postępowania w sprawie przyznania zasiłku stałego. W piśmie z dnia [...]r. skarżąca wyraziła między innymi niezadowolenie z decyzji z dnia [...]r. Nr [...], która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Biorąc pod uwagę tę okoliczność można przyjąć, że pismo skarżącej spełnia wymóg z art. 128 kpa dotyczący odwołania. Przepis ten stanowi bowiem, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Pismo to zostało jednak skierowane do organu I instancji. W tym zakresie nie spełnia ono więc wymogów odwołania, określonych w art. 129 § 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa. Z przepisów tych wynika bowiem, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego, którym w rozpatrywanej sprawie było Samorządowe Kolegium Odwoławcze, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Zważając na to, w postępowaniu administracyjnym należało przed rozstrzygnięciem sprawy wyjaśnić te okoliczności zgodnie z art. 10 § 1 kpa., który nakłada na organy administracji obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Zastosowanie tego przepisu pozwoliłoby też na prawidłową kwalifikację pisma skarżącej z dnia [...]r. Przed uznaniem tego pisma za odwołanie od decyzji z dnia [...]r. Nr [...], należało, zgodnie z wyrażonym w art. 9 kpa. obowiązkiem informowania przez organy administracji publicznej stron o ich prawach i obowiązkach, wyjaśnić skarżącej znaczenie art. 129 § 2 kpa oraz warunki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, określone art. 58 kpa. Dokonanie tych czynności przez organ II instancji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia wyjaśniłoby także szczególne prawne okoliczności sprawy uchybienia terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania. Postępowanie, które toczyło się w jej sprawie, było bowiem ściśle związane z równoległym, zakończonym już postępowaniem administracyjnym oraz z toczącym się postępowaniem sądowym w sprawie orzeczenia o niepełnosprawności syna skarżącej, K. F.. Złożenie odwołania w terminie 14 dni od doręczenia decyzji M. F. sprawiłoby bowiem, że zaskarżona decyzja zostałaby utrzymana w mocy. W obrocie prawnym była jeszcze bowiem decyzja organu II instancji z dnia [...]r. – orzeczenie o niepełnosprawności syna skarżącej, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Orzeczono w niej czasową niepełnosprawność syna skarżącej oraz to, że syn skarżącej nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla W.-Ś. z dnia [...]r., sygn. akt [...], zmieniono zaskarżone orzeczenie organu II instancji oraz poprzedzające je orzeczenie organu I instancji w ten sposób, że orzeczona niepełnosprawność syna skarżącej jest trwała i że wymaga on stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dopiero to rozstrzygnięcie o charakterze stwierdzającym, o wstecznej mocy obowiązującej, umożliwiło skarżącej prawnie skuteczne ubieganie się o wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne, a co za tym idzie, o korzystne dla niej rozstrzygnięcie organu II instancji. Sąd stwierdza też, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły okoliczności, określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd. Nieprzestrzeganie tego przepisu wywołuje skutek prawny w postaci przesłanki wznowienia postępowania określony w art. 145 § 1 pkt 7 kpa. Sąd zwraca uwagę na to, że organ I instancji miał wiedzę o wzmiankowanych postępowaniach w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności syna skarżącej. Jest ona bowiem stałą beneficjentką świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Mając na względzie powyższe ustalenia należy uznać, że zaskarżone postanowienie naruszyło powołane wyżej przepisy prawa proceduralnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.