IV SA/Wr 165/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński Sędzia NSA - Henryk Ożóg (spr.) Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 lipca 2007 r. sprawy ze skargi S. Ś. na decyzję Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką w Wojskowej Akademii Technicznej w W. I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego we W. na rzecz skarżącego S. Ś. , kwotę 2415 (słownie: dwa tysiące czterysta piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dowódca 2 Batalionu Dowodzenia OW we W. działając na podstawie art. 54 ust. 1,3,4,5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.; dalej ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) oraz na podstawie § 15, § 17 i § 18 ust.1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką (Dz. U. Nr 135, poz. 1451; dalej rozporządzenie) oraz art. 104 Kpa decyzją z dnia 30 listopada 2006 r. Nr 121 nakazał ppor. S. Ś. zwrot zwaloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby wojskowej równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę w Wojskowej Akademii Technicznej w W. w wysokości [...] zł na podstawie wyliczenia: koszty całkowite studiów [...] zł, zwaloryzowane koszty całkowite [...] zł, okres pobierania nauki [...] dni, wymagany okres służby [...] dni, okres pełnienia służby zawodowej po ukończeniu studiów [...] dni, okres do odsłużenia po ukończeniu studiów [...] dni. W jej uzasadnieniu wskazano, że ppor. S. Ś. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] r. na podstawie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP Nr [...] z dnia [...] r. po upływie terminu skróconego okresu wypowiedzenia służbowego, które zostało złożone przez żołnierza zawodowego. S. Ś. studiował w Wojskowej Akademii Technicznej w W. w okresie od [...] r. do [...] r., co stanowi okres [...] lata [...] [...] dni, czyli w przeliczeniu na dni kalendarzowe okres ten wynosi [...] dni. Do wyliczenia kosztów podlegających zwrotowi przyjęto równowartość całkowitych poniesionych kosztów na utrzymanie i naukę żołnierza ustalonych przez Wojskową Akademię Techniczną i zwaloryzowanych o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w wysokości 101,5 % określony w art. 28 ustawy budżetowej na rok 2006 (Dz. U. z 2006 r. Nr 25, poz. 244 ). Zgodnie z art. 54 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych równowartość kosztów podlegających zwrotowi wyliczono dzieląc zwaloryzowane koszty przez okres dwa razy dłuższy od czasu trwania studiów określony w dniach kalendarzowych i mnożąc przez okres, który żołnierz powinien odsłużyć obliczony w dniach kalendarzowych. S. Ś. pełnił służbę zawodową w okresie od [...] r. do [...] r., co stanowi [...] dni kalendarzowe. Zwrot kosztów nauki wyliczono w wysokości proporcjonalnej do czasu zawodowej służby wojskowej, jaki żołnierzowi pozostał do odbycia czyli do wymiaru w ilości [...] dni kalendarzowych. W związku z powyższym S. Ś. jest zobowiązany do dokonania zwrotu kosztów nauki w terminie [...] dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Jednocześnie zgodnie z art. 54 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w przypadku, gdy żołnierz nie uiści dobrowolnie kosztów ustalonych w decyzji, ich wyegzekwowanie nastąpi w trybie egzekucji administracyjnej. W odwołaniu od tej decyzji S. Ś. reprezentowany przez radcę prawnego A. R. zarzucił naruszenie art. 54 ust. 1,3,4 i 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 15 pkt 1,2,3,4 rozporządzenia i art. 7,8, 77 § 1 i 80 kpa. Podniósł, że obowiązek zwrotu równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę żołnierza zaczyna potencjalnie ciążyć na żołnierzu od dnia wejścia w życie ustawy pragmatycznej i rozporządzenia tj. od 1 lipca 2004 r. Rzeczywiście poniesione koszty w związku z nauką żołnierza zawodowego (ale nie słuchacza uczelni wojskowej) wymienia przepis § 15 pkt 1-6 rozporządzenia. Koszty poniesione w związku z nauką nie są kosztami poniesionymi na utrzymanie żołnierza i kosztami poniesionymi na naukę tego żołnierza w akademii wojskowej. Przepis § 17 rozporządzenia stanowi o łącznych rzeczywistych kosztach wynikających z ewidencji księgowej, jednakże z punktu widzenia treści art. 54 ust. 1 ustawy obowiązek zwrotu nie dotyczy kosztów wynikających z ewidencji księgowej, lecz kosztów rzeczywiście poniesionych, a takich w decyzjach organów nie przedstawiono, ani nie wykazano sposobu ich ustalenia, tak aby można było sprawdzić czy tego rodzaju wyliczenia są prawidłowe. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że kosztów tych nie ustalił ten organ lecz ich wysokość została ustalona przez Wojskową Akademię Techniczną. Nie ma żadnej możliwości weryfikacji, czy wyliczone koszty są kosztami rzeczywiście poniesionymi czy kosztami abstrakcyjnymi ujętymi w ewidencji księgowej. Resort obrony narodowej poniósł ze swojego budżetu koszty zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania w czasie studiów w uczelni wojskowej i wydatki te mogą być określone przez zastosowanie do sytuacji S. Ś. kryteriów określonych w § 15 rozporządzenia, ale nie w związku z przepisem § 16 ust. 1 i § 17 tego aktu, skoro dotyczą wydatków poniesionych przed datą 1 lipca 2004 r. W początkowym okresie nauki S. Ś. posiadał status kandydata na żołnierza zawodowego i pierwsze 18 miesięcy służby w tym charakterze traktowane było jako de facto odbywanie powszechnego obowiązku obrony - zasadniczej służby wojskowej. Koszty wyżywienia, zakwaterowania i umundurowania w tym okresie nie powinny obciążać S. Ś. skoro inni obywatele, wypełniający powszechny obowiązek obrony nie ponoszą tych kosztów i otrzymują żołd. Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że wysokość kosztów do zwrotu ustalił w kwocie [...] zł, a w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. W jej uzasadnieniu wskazano, że w trakcie sprawdzenia zgodności formalno- rachunkowej decyzji organu I instancji zauważono błędne wyliczenie okresu służby kandydackiej, które w konsekwencji zawyżyło ostateczną wysokość zobowiązania ustalonego w tej decyzji. Organ I instancji przyjął, iż okres pełnienia służby kandydackiej od [...] r. do [...] r. wynosi [...] dni, podczas gdy jest to okres [...] dni. Dodatkowo analizując dane załączone do akt personalnych przez Wojskową Akademię Techniczną stwierdzono nieprawidłowe zastosowanie mechanizmu waloryzacji kosztów wynikającego z art. 54 ust. 1 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, gdyż kolejnym waloryzacjom poddano koszty po każdym roku nauki, a nie ich równowartość na dzień ukończenia studiów. Wskazano, że wyliczenie kosztów do zwrotu powinno nastąpić na podstawie następujących danych: równowartość kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę na dzień ukończenia studiów [...] r. - [...] zł, średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych określony w ustawie budżetowej na 2006 r. -101,5 %, równowartość kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę po waloryzacji za 2006 r. - [...] zł, okres pobierania nauki [...] dni, wymagany okres służby po zakończeniu nauki [...] dni, okres pełnienia służby zawodowej po zakończeniu nauki [...] dni, okres pozostały do odsłużenia po ukończeniu nauki [...] dni, równowartość kosztów podlegających zwrotowi [...] zł. Organ odwoławczy nie znalazł dowodów na podnoszone przez S. Ś. zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kpa przez organ I instancji tzn. zasady praworządności, pogłębiania zaufania obywateli oraz nieprawidłowości w prowadzeniu postępowania dowodowego i złej oceny dowodów. W skardze na tę decyzję pełnomocnik skarżącego wniósł o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 61 § 1 i § 4, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W jej uzasadnieniu wskazano, że poniesione koszty w związku z nauką żołnierza zawodowego określa § 15 rozporządzenia. Koszty te nie są kosztami poniesionymi na utrzymanie żołnierza i kosztami poniesionymi w związku z nauką w akademii wojskowej. Przepis § 17 rozporządzenia stanowi o łącznych rzeczywistych kosztach wynikających z ewidencji księgowej, jednakże z punktu widzenia treści art. 54 ust. 1 ustawy obowiązek zwrotu nie dotyczy kosztów wynikających z ewidencji księgowej, lecz kosztów rzeczywiście poniesionych, a takich w decyzjach organów nie przedstawiono. W przedstawionym wyliczeniu akademii wojskowej nie można stwierdzić, czy suma przedstawiona w nim jest kosztem rzeczywiście poniesionym w rozumieniu art. 54 ustawy, czy kosztem abstrakcyjnym ujętym w ewidencji księgowej. Zarzucono także, iż organ II instancji nie zawiadomił na podstawie art. 61 § 4 kpa wszystkich osób będących stronami w sprawie. Organ nie wywiązał się w ten sposób z obowiązku nałożonego przez ustawodawcę, co stanowi naruszenie zasady praworządności, o której mowa w art. 7 kpa, a także naruszenie zasady pogłębiania zaufania zawartej w art. 8 kpa. Organ wojskowy przeprowadzając postępowanie zarówno w I jak i II instancji zobowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa. ). Przed wydaniem zaskarżonych decyzji organy nie zapoznały strony z zebranym materiałem dowodowym nie dając w ten sposób możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do przeprowadzonych dowodów, które były podstawą do podjęcia obu decyzji. Obowiązek rozpatrywania całego materiału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą w kpa zasadą swobodnej oceny dowodów. Aby swobodna ocena dowodów nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego, musi opierać się na materiale zebranym przez organ i powinna opierać się na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W świetle przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrole decyzji pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia żołnierzowi zawodowemu równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę w Wojskowej Akademii Technicznej w W. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 54 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym żołnierz zawodowy będący absolwentem szkoły wojskowej i żołnierz skierowany na studia lub naukę oraz na staż naukowy lub kurs trwający ponad pięć miesięcy, który wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej lub został z niej zwolniony na podstawie art. 111 pkt 1,4.6,7, 9 lit. "a" oraz pkt 11-16, a także art. 112 pkt 1 - w okresie nieprzekraczającym okresu dwa razy dłuższego od czasu trwania studiów, nauki, stażu lub kursu albo okresu pobierania stypendium, licząc od dnia ukończenia tych studiów, nauki, stażu lub kursu - jest zobowiązany do zwrotu zwaloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie lub naukę, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6. Obowiązkiem zwrotu kosztów, o których mowa w ust. 1, obciąża się również żołnierza zawodowego, o którym mowa w art. 52 ust. 3, który uzyskał od organów wojskowych pomoc na tę naukę, jeżeli wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej w okresie nieprzekraczającym okresu odpowiadającego czasowi trwania studiów lub nauki, licząc od dnia ukończenia tych studiów lub nauki (ust. 2 tego przepisu). Waloryzacja kosztów, o której mowa w ust. 1, następuje corocznie w drodze pomnożenia ich równowartości na dzień ukończenia studiów lub nauki oraz stażu lub kursu przez średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, określony w ustawie budżetowej na dany rok (art. 54 ust. 3 ). Stosownie do art. 54 ust. 4 powołanej ustawy decyzję o ustaleniu równowartości kosztów, o których mowa w ust. 1 i 2, odroczeniu terminu ich zwrotu lub rozłożeniu kosztów na raty wydaje dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową. W myśl art. 54 ust. 5 tej ustawy zwrot kosztów określony w ust. 1 i 2 następuje w wysokości proporcjonalnej do czasu zawodowej służby wojskowej, jaki żołnierzowi zawodowemu pozostał do odbycia. Z treści § 15 rozporządzenia wynika, że koszty rzeczywiście poniesione w związku z nauką żołnierza zawodowego, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy, obejmują koszty przypadające na jednego szkolonego żołnierza w zakresie: zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia, świadczeń związanych z nauką, dojazdy do miejsca pobierania nauki. Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 55 ust. 2 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - przepis ten zawiera szczegółową specyfikację poszczególnych kosztów. Natomiast § 17 ust. 1 tego rozporządzenia zawiera regulację określającą sposób w jaki ustala się wysokość poszczególnych kosztów wymienionych w § 15. Zgodnie z tym przepisem rzeczywiście poniesione koszty, wynikające z ewidencji księgowej, przelicza się w odniesieniu do jednego kandydata na żołnierza zawodowego albo żołnierza zawodowego. Koszty zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia i nauki oraz dojazdu do miejsca jej pobierania, zwane dalej "równowartością kosztów", ustala się jako sumę faktycznie poniesionych kosztów tych świadczeń w okresie studiów lub nauki oraz stażu lub kursu (§ 17 ust. 2). Po ukończeniu nauki dane o równowartości kosztów, o których mowa w ust. 2 zamieszcza się w aktach personalnych żołnierza zawodowego (§ 17 ust. 4). W kwestii interpretacji kosztów poniesionych w związku z nauką żołnierza zawodowego wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 maja 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 172/06, którego stanowisko Sąd w obecnym składzie w pełni podziela. W wyroku tym stwierdzono, iż "na koszty rzeczywiście poniesione w związku z nauką składają się rzeczywiście poniesione koszty oraz faktycznie poniesione koszty. Pierwsza grupa kosztów tj. rzeczywiście poniesione koszty to koszty, które zostały poniesione w związku z kształceniem określonej grupy żołnierzy, w określonym czasie i zostały ujęte w ewidencji księgowej. Wobec tego, że niniejsze koszty zostały poniesione w związku z kształceniem określonej grupy przelicza się w odniesieniu do jednego żołnierza i w ten sposób uzyskuje się rzeczywiście poniesiony jednostkowy koszt związany z nauką, który z natury rzeczy stanowi średnią rzeczywistych kosztów przypadającą na jednego żołnierza. Drugą grupę natomiast stanowią koszty faktycznie poniesione w związku z nauką konkretnego, zindywidualizowanego personalnie żołnierza. W konsekwencji koszty, o których mowa w § 17 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, obciążają żołnierza tylko wówczas, kiedy zostały faktycznie poniesione w związku z jego nauką. Zatem tymi kosztami nie można obciążyć w jakiejkolwiek części innego żołnierza niż tego, który faktycznie skorzystał ze świadczeń pociągających za sobą koszty określone niniejszym przepisem. Dlatego też dane o tych kosztach umieszcza się w aktach personalnych żołnierza". W świetle powyższego zasadne jest twierdzenie skarżącego, iż wynikający z treści art. 54 ust. 1 ustawy obowiązek zwrotu kosztów nauki nie dotyczy łącznych rzeczywistych kosztów wynikających z ewidencji księgowej, lecz kosztów faktycznie poniesionych na jego naukę. Z treści art. 54 ust. 1 ustawy wynika bowiem, iż żołnierz zawodowy zobowiązany jest do zwrotu zwaloryzowanej "równowartości kosztów". Pojęcie to precyzuje wspomniany § 17 ust. 2 rozporządzenia, z którego wynika, że jest to suma faktycznie poniesionych w okresie studiów lub nauki oraz stażu lub kursu kosztów zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia i nauki oraz dojazdu do miejsca jej pobierania. Zasadny jest przy tym zarzut, iż organy wojskowe orzekające w sprawie nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości jakie faktycznie koszty poniesiono na naukę skarżącego w Wojskowej Akademii Technicznej w W. . Wymogu tego nie spełnia znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy zestawienie równowartości kosztów sporządzone przez powyższą uczelnię. Z zestawienia tego nie wynika bowiem czy są to koszty wynikające z ewidencji księgowej, o których mowa w § 17 ust. 1 rozporządzenia czy też koszty faktycznie poniesione, określone w § 17 ust. 2 tego rozporządzenia. Organy orzekające w sprawie nie wykazały w oparciu o jaką dokumentację koszty te zostały ustalone. Ponadto nie wykazały co wchodzi w skład poszczególnych faktycznie poniesionych kosztów wymienionych w § 17 ust. 2 rozporządzenia - zgodnie z ich szczegółową specyfikacją wskazaną w § 15 rozporządzenia. Organy orzekające w sprawie naruszyły w ten sposób przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści tych przepisów wynika, iż organy administracji obowiązane są dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, prowadzić postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie zapoznano skarżącego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, czym naruszono art. 10 ust. 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto organ odwoławczy, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu swojej decyzji - rozpoznając odwołanie, nie odniósł się do wszystkich argumentów w nim podniesionych tj. do zarzutu, iż wydatki poniesione na naukę skarżącego przed datą wejścia w życie rozporządzenia tj. 1 lipca 2004 r. nie powinny obciążać skarżącego; do zarzutu, iż wydatki te zostały ustalone przez niewłaściwy organ tj. uczelnię wojskową oraz do zarzutu, że przy obliczeniu okresu nauki, od którego zależy wysokość zwrotu kosztów nie powinno się uwzględniać pierwszych osiemnastu miesięcy służby wojskowej pełnionej w ramach powszechnego obowiązku obrony czyli zasadniczej służby wojskowej, gdyż inne osoby pełniące tę służbę nie ponoszą kosztów z nią związanych. Wymogu tego nie spełnia fakt, iż organ ten ustalił, że organ I instancji błędnie wyliczył okres służby kandydackiej, który wynosi 1768 dni a nie jak przyjął organ I instancji 1784 dni. Organ odwoławczy naruszył w ten sposób przepisy art. 7 i 77 kpa. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wniesienie odwołania powoduje dwukrotne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a więc i argumentów podniesionych w odwołaniu. Zatem organy administracji rozpoznając ponownie sprawę powinny ustosunkować się do tych zarzutów. W zakresie nierozpoznanych zarzutów wojewódzki sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontroli zaskarżonej decyzji, gdyż sąd ten działa wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem w odniesieniu do zaskarżonych aktów i nie jest władny w tym zakresie orzec merytorycznie. Merytoryczne rozpoznanie sprawy należy wyłącznie do kompetencji organów administracji. Z tych względów zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 135 tej ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, Sąd na podstawie art. 200 i 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 6 pkt 5 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U Nr 163, poz. 1349 ze zm.) zasądza na rzecz skarżącego od Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego we Wrocławiu kwotę 2415 zł.